2017融资平台公司的过去、现在与未来
有关融资平台的知识，大家知道的有多少?下文是融资平台公司的过去、现在与未来资讯，有大家分享阅读了解。
一、融资平台公司历史起源与发展路径
本文中的“融资平台公司”特指地方政府融资平台公司。根据最早的国发(2010)19号文中的定义，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。随后，财预〔2010〕412号进一步解释了这一概念，明确了融资平台公司政府公益性项目投融资的功能，该类平台公司包括综合性投资公司(如建设投资公司)、行业性投资公司(如交通投资公司)等。
(一)融资平台公司的产生根源
融资平台公司的产生与发展主要源于中国财政和融资体制下“供不应求”矛盾的出现。
1994年我国实行分税制改革，地方财政能力减弱。但自我国实行改革开放以来，城镇化率不断提高，对城市公共基础设施和服务的需求越来越大，地方政府在基建项目方面的投资快速增长。作为地方基础设施建设的主要实施者，地方政府承担着大量的公共事务支出压力，自身的财政收入难以弥补累积的资金缺口，而1995年开始实行的《预算法》明确规定，地方各级预算不列赤字，由此产生了不断增长的地方政府投资需求与不足的财政收入供给之间的矛盾。部分地方政府为追求政绩，采取“表外负债”的方式进行融资，避开《预算法》的强制性规定，由此诞生了融资平台公司。
(二)融资平台公司的发展路径
1.20世纪90年代起至2008年：起步萌芽阶段
该阶段内，以重庆、上海为代表的部分大型城市开始设立融资平台，作为地方政府融资功能的延伸，但仍局限于银行信贷体系之内，有极少数融资平台尝试过发行债券。该类平台公司的成立在一定程度上解决了政府大型项目的融资难题，发挥了良好作用。
2.2008年至2012年：迅速发展阶段
为应对2008年的金融危机，我国实行扩张性的财政政策，并出台了4万亿投资计划，在此契机下，融资平台如雨后春笋般迅速增加，城投债、银行贷款的规模也普遍扩大。在该阶段内，融资平台公司带动的基础设施建设为扩大内需、解决需求乏力、应对金融危机提供了强大动力。
3.2013年后：转型调整阶段
融资平台公司虽然对城镇化建设作出了贡献，但其在发展过程中产生的问题也不容忽视。为应对融资平台公司在运作过程中带来的风险，政府频繁出台相关政策进行指导调整。2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)后，各地方政府也纷纷出台促进融资平台转型调整、创新发展的指导意见，促使平台公司向市场化方向规范运行。
二、融资平台公司发展的现状分析
融资平台公司当前的生存与发展环境已不比从前，一方面自身运营过程产生了诸多问题，面对的融资压力、产生的债务风险等不容小觑;另一方面政府的新政要求融资平台公司转型调整，政府不再是融资平台公司的保护伞，融资平台也不再是政府融资的工具。
(一)融资平台暴露的诸多问题
1.法律规范不健全
融资平台公司的设立是地方政府为解决资金困难、规避预算法强制性规定的举措，本质上是以独立企业法人形式对地方政府职能的延伸。虽然国务院有关部门出台了一些法律或政策性文件，但其法律位阶低、规则不健全，对融资平台如何开展业务、其投资方向如何确定、公司如何运作等都未作系统规定，现有的法律、政策难以有效解决融资平台公司现存的矛盾与问题。
2.风险约束机制欠缺
我国政府正在大力倡导政府投融资公司改革创新转型发展，但就当前而言，融资平台公司仍在政府实际控制下，没有建立统一的风险约束机制。一方面，我国还未完全实现“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，且融资平台公司内部治理结构混乱。另一方面，由于大部分公益性基建项目的资金回收期长，短期内没有难以收回成本与合理利润，有些地方政府盲目举债追求政绩，导致融资平台的负债率普遍偏高;而且地方政府多是以土地出让金作为还款主要来源，极易受到不稳定的房地产市场的影响。两方面的原因导致融资平台“内忧外患”，缺少有效的投融资风险约束与控制机制。
3.政企不分导致多头监管
平台公司诞生之初，被各政府文件定义为“具有独立法人资格的经济实体”，但实质上它一经成立就担当了地方政府融资代理人的角色，独立性难以保证。融资平台由谁决策、由谁领导、由谁监管没有明确。作为独立的企业法人，平台却没有设立独立的职能决策部门，受到财政部门、审计部门、检查部门多方监督，政企不分导致管理混乱、责任不清、效率低下。
(二)关于融资平台的政策分析
国发〔2010〕19号《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，并根据公益性与经营性，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。地方政府仅在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。
发改办财金〔2010〕2881号也发布了《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资，并进一步规范对融资平台公司的融资担保行为。
国土资发〔2012〕162号《关于加强土地储备与融资管理的通知》规定，由国土资源管理部门统一管理土地储备工作，要求规范土地储备融资行为，对于确需融资的土地储备机构，应纳入地方政府性债务统一管理。列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。此外，土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监督。从文件内容可以获悉，地方政府应引导规范平台公司的融资行为，避免过度依赖土地财政。
财预〔2012〕463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定，地方政府融资平台公司不得以公益性资产作为资本注入平台公司，以土地注入应经过法定的出让或划拨程序，并且地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。此外，承建公益性项目的融资平台公司不得举借需要财政性资金偿还的债务，而地方政府也不得以国有资产为平台公司担保或承诺承担偿债责任。
2014年5月，在财政部的主导下，部分省市启动地方政府债券自发自还试点;8月，人大常委会表决通过新预算法，以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力;10月，国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范和化解财政金融风险。同时还提出了“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的五项原则，并要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”
财预〔2014〕351号《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》旨在清理2014年年底前尚未清偿完毕的债务，甄别政府债务，将政府债务分门别类纳入全口径预算管理中。
财预〔2015〕225号《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》也提出：“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。”
从政策的调控思路可知，从国务院43号文开始，实现了由控制债权方(即银行等金融机构)的借贷行为向集中控制债务方(即地方政府与平台公司)的融资行为转变，体现了从根源上防范地方债务风险、促进平台公司向市场化方向转型的新思路。
三、融资平台公司未来转型方向
国务院43号文对融资平台去政府融资职能的要求将其推到了风口浪尖，转型调整能否成功关系到平台公司的生死存亡。由于融资平台公司的双重角色特征，其转型必然离不开自身的变革与政府政策的支持。
(一)平台自我定位与转型
“政企分离，政事分开”的改革思路必然要求融资平台公司向普通企业转型，但地方融资平台公司仍属于地方国企，仍需承担国有资本应担负的改善民生的社会责任，对于转型前由政府主导的业务，在转型后仍应承担好国有资本的相应职责。在剥离融资平台的政府融资职能后，融资平台公司在坚持市场化原则的前提下，根据城市发展实际情况，仍可承担基础设施建设项目的融资，也可立足传统的土地开发业务进行功能的延伸。
1.政企分开，独立经营，完善企业制度
融资平台公司应以普通企业的身份参与到基础设施建设项目中去，与政府划清界限，做到产权明晰、权责分明。平台公司还应逐步强化企业信用，改善资信状况，恢复自身作为独立市场竞争主体的地位，并突出主业，形成核心竞争力。此外，融资平台公司还应建立现代化的企业制度，优化公司的行政、人事、财务、业务等方面的管理制度;完善法人治理结构，加强公司三会制度建设。
2.创新融资渠道，建立多元化融资方式
融资平台公司拥有参与大型公共基础设施和服务项目的经验，在地方具有开发公共资源的独特优势，在未来一定时期内，仍是城市建设的主要承担者之一，必然也面临着巨大的.资金压力。传统单一的依赖土地财政的融资模式问题重重，寻找新的融资渠道是平台必须解决的问题。一方面，融资平台公司可灵活运用资本市场提供的企业债券、票据、基金以及资产证券化等方式拓展融资渠道;另一方面，当前我国大力倡导的PPP模式(政府与社会资本合作)有效弥补了地方政府的融资缺口，平台公司既可对存量项目选择合适的PPP模式进行改造，也可开发新的可操作性强的PPP项目。
值得关注的是，2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，协议结合北京市轨道交通的实际情况，创造性地提出采用授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)的ABO模式。即由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主的职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。这标志着北京市轨道交通投融资体制机制进入了授权经营模式的新阶段。政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”和“规则制定者”，企业由“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”，这有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量，有利于公共服务市场的形成和规范。
PPP模式如今正如火如荼地在全国开展，但PPP并非万能，各地方政府在投融资建设项目模式的选择上应保持理性。根据国务院43号文的精神，公共服务市场化有两条实现途经，一是PPP，二是市政设施资产企业化运营，即属地型企业从报销制转向承包制，ABO就属于典型的后者，此种创新是值得学习和推广的。
3.管理运营公益性国资，投资做强经营性国资
地方政府融资平台资产分为公益性、经营性与混合性三种，未来改革方向既可是将公益性资产与经营性资产分开，分属不同企业，也可由平台公司进行分类管理。融资平台运营管理公益性项目不要求以盈利为目的，但其运行需要稳定的资金来源以实现国资的保值增值。地方政府的财政支持只是一方面，融资平台自身还应具备一定的盈利能力，例如通过取得政府特许经营权、获得政府可经营性优质资产的优先开发权等方式，引进社会资本，以部分经营性项目的收益补助公益项目，实现资源的最优整合与配置。
地方政府融资平台公司的资产在国有资产中占有较高比例，其中包含了大量的公共资源。一些平台公司在发展过程中已具备了国有资本投资运营、保值增值的能力。这类实力较强的平台公司可以利用自身已有优势，以传统的土地开发、基础设施建设业务为基础，通过市场化运作，实现国有资产的升值并转化为国有资本，还可发挥国有资产的杠杆作用，将有限的政府资源投资到新兴领域，促进地方经济转型。
4.促进地方经济增长，引导地方经济转型
国有资本具有公益性，政府虽然承担着地方经济发展的职能，但应避免过度的行政干预，而应以管控资本的方式，通过实体企业实现产业创新、经济增长、城市环境优化等政策性目标。融资平台公司在这一过程中应发挥关键性的作用：一是提升自身提供公共基础设施建设服务的质量，加强城市环境治理;二是突出发展支柱性产业，形成地方核心竞争力，以政府资源引导地方支柱产业的投融资机制改革;三是鼓励创新、推进产业结构调整等。
(二)政策政府支持与引导
1.整合分散资源，发挥整体优势
2008年融资平台公司呈爆发性增长，导致地方资源分散于各平台，各级地方政府应在落实国家规范地方政府债务管理政策的同时，将各平台的优势资源整合，提高资源配置效率，优化组合各类资源，提高实力，降低风险。
2.提供必要保障，建立市场化机制
对于公益性的建设项目政府应提供必要、及时的财政支持，以保障项目的正常开展、运行。除直接的财政补贴外，政府还可协调银行等金融机构提供低息贷款，或发行债券等方式以减轻企业还债压力。此外，建立政府财政与项目收益结合的公益项目基金，实现平台公司对城市发展收益的共享，降低其资金风险。地方政府也可尝试建立偿债基金制度，对平台公司的债务发挥风险预警和控制作用，同时也在平台公司和地方政府之间设立一道债务风险防火墙。
3.分类监管业务，实现公共职能
融资平台公司转型后，其业务类型涉及到公益性类、盈利性类，或是两类业务的混合。融资平台公司作为重要的国企，承担着一定的公共职能，但市场调节毕竟具有自发性、盲目性，此时政府监管应该跟进，防止过度市场化导致企业追逐私利、忽略公共利益。对此，地方政府可制定针对性的制度政策，对公益性的业务侧重于合同监管，对于盈利性业务，尤其涉及到国有资本投资运营的，侧重于财务监管，加强对平台公司的审计。
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