审查起诉环节退回补充侦查案件存在的问题、成因及对策分析
摘要：补充侦查是指在刑事诉讼审查起诉和法庭审理过程中，公安机关或者人民检察院依照法定程序对案件事实不清、证据不足及程序方面等问题，在原有侦查工作的基础上进行补充收集证据的一种侦查活动。
关键词：补充侦查 刑事诉讼 审查起诉
补充侦查制度作为我国刑事诉讼活动的一项重要程序，对于充分、全面地收集证据，准确、及时地查明犯罪都具有十分重要的意义。某检察院2012年度共受理案件237件，审查起诉过程中退回补充侦查161件，占受理案件总数的67.9%，两次退回补充侦查的32件，占受理案件总数的13.5%;2013年度共受理案件145件，审查起诉过程中退回补充侦查113案，占受理案件总数的77.9%，两次退回补充侦查的22件，占受理案件总数的15.2%。2014年1-9月份，受理案件158件，退回补充侦查86件，占受理案件总数的54.4%，两次退回补充侦查的19件，占受理案件总数的12%。三个年度中，自侦案件退查的比例最高，占所受理自侦案件总数的80%以上，具体案件种类的退回补充侦查情况见下表：
从表中可以看出，除自侦案件外，故意伤害、抢劫等暴力型犯罪退补率较高，其次是盗窃、诈骗等财产类犯罪，其他案件也占一定的比例。下面就审查起诉阶段补充侦查过程中出现的问题、原因及改进完善的对策谈一点粗浅的看法。
一、 审查起诉阶段退回补充侦查案件存在的问题
通过对三个年度退回补充侦查案件进行调研分析，我们发现在审查起诉阶段，退回补充侦查的案件存在着以下问题：
(一)案件退回补充侦查率居高不下
通过统计数据可以看出，退回补充侦查的使用率居高不下，而且非常频繁。自侦案件更是如此，三个年度中自侦案件的退回补充侦查率都在80%以上。许多原本事实简单的案件，也需通过退回补充侦查方可查清，达到起诉条件，这不仅严重影响了办案效率，浪费了司法资源，也对司法公信和司法权威造成了一定程度的损害。
(二)存在将退补期限变相延长为侦查期限的现象
我国《刑事诉讼法》规定了补充侦查以两次为限，在一个月内补充完毕。这一规定的目的是为了限制案件久拖不决，避免对犯罪嫌疑人超期羁押，保护犯罪嫌疑人的合法权益。但在实践过程中，有些案件在法定期限内由于人为原因而没有办结，在侦查期限将至时，侦查机关便将案件移送至公诉部门，事后又主动要求检察机关“退回”补充侦查，以此来延长自己的侦查期限，甚至有些案件，本可以在一次补充侦查时就可以查清，但侦查机关却人为的使案件通过两次补充侦查才得以达到起诉条件。虽然这看似合乎法律规定程序，但却人为地增加了犯罪嫌疑人的羁押期限，损害了其合法权益。
(三)退回补充侦查案件办案时限存在超期现象
在退回补充侦查过程当中，最明显、最严重的现象便是侦查机关对检察机关退回补充的案件超期侦查。超期侦查会导致侦查机关对犯罪嫌疑人超期羁押，损害犯罪嫌疑人的合法权益。近年来，通过检察机关对公安机关的侦查羁押期限的专门监督，补充侦查案件的办案超期现象有明显的减少，但在个别案件中依然存在，依然有个别犯罪嫌疑人的合法权利得不到切实的保障和维护。
(四)公诉机关与侦查机关的沟通脱节
案管中心成立以后，承担着案件的接收、转发职能，公诉机关要将案件退回补充侦查时，需将案卷材料移交案管中心，由案管中心负责向侦查机关移送案卷材料，造成了公诉机关与侦查机关无法对案件进行直接沟通，一定程度上影响了办案效率。
(五)公诉机关直接对案件进行补充侦查的情况较少
三个年度中，洪洞县人民检察院基本上没有对案件直接进行补充侦查，这主要是因为侦查权与公诉权是两项相互独立的权力，在法律没有明确规定对自行补充侦查案件的范围和适用条件的情况下，对案件的自行补充侦查缺少有效的指导。
二、补充侦查存在问题的原因
设置退回补充侦查制度的初衷和目的是为了切实查清案件事实，准确追诉犯罪，保证国家刑罚权的正确行使。但在实践过程中却出现了诸多问题，究其原因主要有以下几个方面：
(一)重实体、轻程序的观念仍然存在
一直以来，我国公检法人员都以“实事求是，揭发案件的事实真相”为最高理想和目标。为了打击犯罪，不惜以牺牲具体的程序和步骤为代价。很多体现诉讼普遍适应价值的基本原则被抛之脑后，在工作中只要是能够完成任务，就算是超越法律的界限的手段和措施也会被使用。在实践中，在法律有明确规定的情形下还能通过实践中的“掩护”来规避法律的现象大量存在。新《刑事诉讼法》修改后，增加了许多规范办案程序和保障人权的内容，虽然新的规定和政策对办案程序已经作出明确的规定，但在实践中却仍然被忽视。有些侦查人员始终认为，追求实体结果必然会牺牲程序，在这种偏离正常法律轨道的思想下，导致了补充侦查诸多问题的存在。
(二)案件在退回补充侦查中得不到有效侦查
侦查机关具有专业的侦查人员、科学的侦查技术和完备的侦查设备，在案件事实不清的情况下，将案件退回由侦查机关继续侦查更有利于案件的侦破，检察机关也可将精力聚集在审查起诉工作当中。但实践中，由于侦查机关却存在以下问题，造成了退回补充侦查率的居高不下：(1)部分侦查人员“重破案，轻审判”的倾向依然存在，某些案件在没有完全弄清案情事实的情况下，侦查人员迫于侦查期限届满的压力，将不具备起诉条件的案件移送审查部门审查起诉，使得补充侦查成为必须，而一旦将案件移送审查起诉，侦查人员即认为案件已经审结，从思想上放松了下来，很少将精力放在补充侦查上;(2)实践中，由于某些重大疑难复杂案件的存在，调查取证存在困难，检察机关的自侦案件更是如此，导致了案件的退回补充侦查率较高。但也有一部分原因是侦查人员自身专业素质不高，使侦查工作无法得到有效进行，案件所需证据材料无法通过补充侦查得到完善，从而造成了案件补充侦查率居高不下。
(三)公诉机关对补充侦查进行监督缺乏有效手段
在我国，侦查机关和公诉机关作为刑事案件的办案机关，处于平等的法律地位，相互独立、互不隶属。法律规定，公安机关和检察机关分工合作、互相配合，公安机关主要负责绝大部分的刑事案件的侦查，公诉机关对侦查机关的侦查活动负有监督职责，但如何对退回补充侦查的案件进行监督缺少有效手段，实践中，由于公诉引导侦查的推行效果不明显，公诉机关对侦查机关的监督仅限于发纠正违法通知书和检察建议两个措施，这两种措施都达不到对补充侦查案件的有效监督。侦查机关在补充侦查过程中对案件证据的收集也只是形式上的走过场，对案件质量的提高帮助不大。
(四)侦查机关与公诉机关没有统一的证据标准与有效的沟通
法律规定提起公诉的证明标准是案件事实清楚、证据确实充分，但是，对于什么是“案件事实清楚、证据确实充分”，法律没有明确的规定，因而在侦查机关与公诉机关之间产生不同程度的认识。由于侦查人员与检察人员各自职责上的特殊性，以及工作需要的要求，对提起公诉的标准也是各有区别。这就会出现侦查机关认为案件事实与证据已经达到提起公诉的条件，但公诉机关却认为还没有达到案件事实清楚、证据确实充分的程度，不能提起公诉，再加上双方缺少及时沟通，从而导致侦查机关在公诉机关退回补充案件后，无法理解公诉机关的意图，不知道如何侦查才能达到提起公诉的程度，多次来回运作之后，双方之间对证据的适用便会出现很大的分歧，导致案件反反复复，停滞不前。
三、 改进审查起诉阶段补充侦查工作的建议和对策
(一)转变办案人员的司法理念
刑事案件的补充侦查之所以存在诸多问题，很大程度上是由于办案人员的司法理念不科学，“重实体、轻程序”、“重侦查、轻审判”的观念依然存在。因此在今后的工作中，应对办案人员进行定期培训，组织办案人员旁听庭审，并加强公诉机关与侦查机关之间的沟通，逐步将办案人员的理念从以侦查为中心转变到以审判为中心的轨道上来，并树立不仅要保障刑事受害人的合法权利，还应保障犯罪嫌疑人的合法权利的办案理念。
(二)强化对补充侦查的制约与监督
我国的侦控关系是具有中国社会主义特色的“分工负责、互相配合、互相制约”的侦控模式，在这种双向的制约体制下，公诉机关法律监督的地位受到了较大的冲击，公诉机关对侦查机关尤其是对本院自侦部门的侦查工作监督不力的问题时常发生，导致案件质量普遍不高。法律规定检察机关有权对侦查机关的侦查活动进行监督，对侦查人员的侦查行为进行监督，但却没有规定侦查机关或其侦查人员不接受监督时的法律后果。因此，在审查起诉补充阶段乃至整个诉讼过程中，应该要建立起相对应的追责体系。对消极对待退回补充案件的侦查人员或侦查机关，并影响到案件的正常进行的，要追究相关人员的责任，触犯刑事法律的，应追究其刑事责任。
(三)建立补侦案件告知制度和跟踪制度
建立补充侦查告知制度是为了通过将案件的真实情况依法公开，促使公诉机关、侦查机关及侦查人员能够依法、合法地行使权力;向犯罪嫌疑人、被害人告知相关信息，使其更加清楚地了解自身享有的权利，更好地通过法定的途径维护自身的合法权益。通过建立补充侦查告知制度能够更有利于公诉机关监督和制约侦查机关，并使补充侦查受到社会监督，确保两机关都能依照职责公正执法，推动案件的顺利进行。
实践中，公诉机关将案件退回给侦查机关之后没有下文的情况屡有发生，对此，应建立退回补充侦查案件的跟踪监督机制，从而有效地规范和制约侦查机关，使其在法定的期限内，对案件进行补充侦查，促使案件的补充侦查工作向公诉机关要求的方向发展，进一步提高案件质量和节省司法资源，促进公诉机关和侦查机关公正执法、严格执法。
(四)明确自行补充侦查的适用条件
我国的自行补充侦查制度存在于审查起诉阶段，是两种侦查方式的其中一种。公诉机关自行补充侦查能够避免简单案件复杂化，尽量做到快速结案，提高诉讼效率。但是，实践中自行补充侦查的案件少之又少，这主要是考虑到若由公诉机关自行补充侦查，势必影响和破坏诉讼职能的分立和整个侦查监督的稳定，所以实践中公诉机关进行自行补充侦查是有顾虑的。笔者建议是否以立法的形式确定符合以下条件的案件可以由公诉机关自行补充侦查：(1)在个别案件事实不影响整体案件事实，但尚有事实不够清楚，证据仍未查清;(2)公诉机关和侦查机关在案件认定的环节上出现争议，难以达成统一意见;(3)公诉机关认为案情比较简单的案件，证据比较充足的案件;(4)案件在侦查过程中，侦查人员有违反法律规定的行为或通过非法手段获取证据的。
(五)加强公诉机关与侦查机关的相互沟通
将案件退回补充侦查前，公诉部门应当与侦查机关进行沟通，就补充侦查过程中要求其补充的各方面材料进行相互沟通，以保证侦查机关尽快收集案件所需证据，避免案件审查过程中不必要的程序重复。
补充侦查是办理刑事案件工作中的重要一环，正确进行补充侦查，有利于查清案件事实，保证案件的程序公正，切实保护犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人的合法权利，应不断的对其进行立法完善，以保证其在刑事诉讼中发挥应有的作用。
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