谈从法律性质看高校学生申诉制度的完善
要：自2005年教育部颁布新的《普通高等学校学生管理规定》以来，各地高校陆续在实践层面对高校学生申诉制度进行了一系列有益的尝试。但由于制度本身对于高校学生申诉的法律性质尚不明确，制度存在的问题也在实践中逐渐暴露。要推进制度逐步完善，还有待在申诉受理范围、管辖机构、处理程序以及诉后救济渠道几个方面进行积极探索。
关键词：申诉制度;法律性质;高校学生
高校学生申诉制度是我国高校依法治校的重要组成部分，也是学生合法权益的重要权利救济机制。伴随高等教育改革的推进和对学生权益保护的加强，高校学生申诉制度在我国也得到了相应发展，并与行政复议、行政诉讼一起构成高等教育领域的三大救济机制。 教育部在2005年颁布了新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)，对学生申诉的申诉主体、管辖、程序及结果处理等方面都做出了规定，对我国高校学生申诉制度进行了明确。同年颁布的(《关于全面推进依法行政工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)则对教育部和省级教育行政部门依法落实高校学生申诉制度提出了要求。《实施意见》颁布以来，各地教育行政部门及高等院校纷纷制订并出台了一系列相应规范和实施细则。近年来，我国的高校学生申诉制度在实践中得到了快速发展，然而在制度的探索过程中，许多问题也逐渐暴露了出来。本文将从高校学生申诉制度的法律性质出发，探讨制度在实践中存在的问题，进而提出解决问题及完善制度的思路和建议。
一、高校学生申诉制度的法律性质
1.高校与学生的法律关系
从我国目前的高等教育法律来看，尚未对高校和学生间的法律关系做出明确、具体的规定，因此尽管 规定》从形式和内容两个方面大大丰富了高校学生申诉制度，然而在目前隋况下，这一制度仍然很难顺利地纳人现有的权利救济体系中。高校与学生之间的法律关系理论作为建立高校学生申诉制度的理论基础，对明确高校学生申诉制度的法律性质起着决定性作用。
在国外，大陆法系国家有关高校与学生之间法律关系的理论较多，其中具有代表性的理论有特别权力关系理论、公法契约理论等等。英美法系国家具有代表性的理论有代替父母理论和宪法理论等等。在国内，高校与学生之间法律关系的观点大致可分为五种：高校与学生之间权利义务不完全对等，二者属于隶属型的特别权力关系;学校与学生之间的社会关系是由教育法律规范进行调整的，高校与学生之间的法律关系属于教育法律关系;学校不是行政主体，学校与学生之间的法律关系就不是行政法意义的行政法律关系，而只能是民事法律关系;高校与国家间的教育法律关系和与受教育者及其监护人之间的教育法律关系都具有非自治性的特点，高校与学生之间的法律关系属于行政法律关系;高校与学生之间的法律关系既有民事法律关系，又有行政法律关系。
所谓的特别权利关系说起源于德国的特别权力关系理论，这一理论的存废问题目前还存在争议。我国行政法学界从未对此做出明确界定，在司法实践中若采用这一理论，实质上不利于对高等学校行使公权力进行规范与控制，也不利于保障学生的权益。教育法律关系的规定在我国本身就存在疑议，《高等教育法》具有公法性质，却把高等学校定位为民事法人，法律关系存在冲突;且高等学校提供的教育服务具有公共性，而高校要鼓励学术和科学的发展，又需要有较大的自主性，现有的法律规范本身就存在缺陷。而单纯的行政法律关系说和民事法律关系说都只强调了高校与学生多重关系中的一个层面。
因此从权利和义务性质的角度看，本文主张采用民事和行政兼有法律关系说。按照此说，高校与学生间的关系就不单单是平等主体间的民事法律关系，还包括公务法人及其利用者间的公法关系。
2.高校学生申诉的法律性质
由于高校与学生之间的法律关系具有行政性质的一面，高校行使的是一种公权力，若不加以限制，必出现扩张的威胁，导致学生的合法权益遭受侵害。为保障学生权利在遭受侵害时能得到救济，通畅的救济机制必不可少。我国 教育法》中明确规定，学生的权利救济包括申诉和诉讼两种渠道。由于高校和学生之间既包括人身、财产等民事法律关系，也包括以学生受教育权为核心的行政法律关系，这类特殊关系的处理需要考虑教育和学术活动的独特性质，不能将其与行政机关实施的行政行为等同齐观，否则将会背离教育及学术活动的最终目标。 这类纠纷既不应纳入民事诉讼，也不能如普通行政关系那样全部纳入司法审查的范围，而需要一种相对独特的制度处理，学生申诉制度恰恰应当可以满足这一要求。
然而，现有的高校学生申诉制度与传统行政法学意义上的申诉有诸多不同。根据《规定》，高校学生申诉分为校内学生申诉与教育行政申诉。校内申诉是指高校学生认为高等学校给予的处理、处分决定侵犯自己的合法权益或认为学校、教职员工侵犯其人身权、财产权而向学校提起的申诉;而教育行政申诉是指高校学生对高等学校学生申诉处理委员会的申诉复查决定不服而向教育行政部门提起的申诉。从这一定义来看， 目前的《规定》对于高校学生申诉制度究竟是属于行政裁决制度，还是属于行政复议制度，或仅仅是一种救济制度， 目前还没有明确的规定。
二、从法律性质看现有制度中存在的问题
围绕《规定》的要求，有学者对高校学生申诉制度的基本内容提出了自己的想法，主要包括申诉主体、申诉范围、提出申诉的形式、受理申诉的机关、申诉的处理等几个方面。但是，由于我国目前的制度设计主要来源于行政法学基本法理，在实际操作性方面还有待商榷。从已有的高校申诉制度实施情况来看，目前的制度还存在四个方面的问题。
1.申诉受理范围过于狭窄
我国《教育法》第四十二条规定：学生对学校给予的处分不服以及对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益都可以提出申诉或者依法提起诉讼。从这一规定来看，学生申诉的受理范围包括两个，即受教育权和民事权利。而 规定 第五条第五款，则将学生申诉的受理范围限定在与学生受教育权利密切相关的处分和处理上。 作为下位法，《规定》缩小申诉范围本身就不合理。就目前各高校已经颁布的申诉管理制度来看，虽然各高校间存在一定差异，但大都局限于对学生处分或处理时的权利救济，受理范围过窄。
高校学生申诉制度本质上是一种学生权益救济制度，并非单纯的学生处分救济制度，过于狭窄的审诉范围显然不能全面保障学生受损权利救济，更不能全面保护学生的合法权益，这与当代教育立法宗旨和制度设计初衷相悖。
2.申诉管辖机构地位不明、权责不清
按照 规定》第六十条，学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，但是这一条文只是简单罗列了申处会应由学校负责人、职能部门负责人、教师代表和学生代表组成，对于申处会究竟应该通过怎样的程序组成、与学校的关系如何、各类组成人员在申处会中所占比例如何、各组成人员尤其是教师代表和学生代表的资质要求、如何挑选教师代表和学生代表、组成人员的职责范围等均未提出明确要求。在实践中，多数高校对申处会的机构性质认识不足，大多将申处会附属在学校的某个内部部门，多是以挂靠、合署的形式存在，这使得高校申处会缺乏独立性和中立陛。
另外，《规定》在赋予学生申诉处理委员会对学生申诉受理和处理权利的同时，既未对其在受理及处理过程中的审查权、调查取证权等具体职权作出明确规定，也未赋予其直接改变学校决定的权限，同时也未对省级教育行政部门的职责、权限作出明确规定。职权不明使得学生申诉处理机构在受理、处理学生申诉过程中行使职权时无章可依，也难免影响其对申诉的处理，影响申诉处理结果的公正性和合理性。
3.处理程序规定不尽合理
实体正义和程序正义都是现代法治的应有之义，然而在高校学生管理工作中，普遍存在着重实体、轻程序 的倾向，学生程序性权利的保护常被忽视。在高校学生申诉制度的构建过程中，这种倾向同样存在。从制度层面看， 规定》对申诉处理委员会该如何运作并作出决定并未给出具体的.规定，回避制度、时效制度、公开制度、参与制度、告知制度等程序制度的缺乏都降低了申诉学生对申诉制度的信赖度。
从实践层面看，制定了申诉办法的高校大都对申诉程序作出了规定，一般都分为申诉的提出、受理、复查和决定的作出几个步骤，但是在制度细则上却存在不同。例如，在作出申诉复查决定时，各高校在对申处委是否有权作出变更规定上有所差异。如果申处委在调查之后无法做出变更决定，而最终决定权仍在高校，那么复查结论和处理意见便无任何意义可言，无法对学生权利进行实质上的保障。
4.救济渠道不够顺畅
《规定》第六十三条赋予学生在校内申诉救济后，对复查决定仍有异议的，可向省级教育行政部门寻求校外申诉救济的权利，这种校外申诉救济实质上是行政复议。与高校学生申诉制度的不完善相比，我国的行政复议、行政诉讼制度相对较为完善。
然而在实践中这条救济途径并不顺畅，其原因一方面是高校学生申诉制度的某些专门性规定和特殊程序与主流的行政救济制度存在着内在冲突，破坏了行政救济体系的完整性和统一性，这在一定程度上增加了行政成本，也不利于对学生合法权益的保护 ;另一方面则是高校学生申诉制度与行政复议、行政诉讼这两种最为重要的权利救济制度之间缺乏协调机制，学生申诉与行政复议、行政诉讼之间的层级关系缺乏明确的法律规定。
具体来说，《规定》第六十三条规定学生对申处会的复查决定不服时只能向学校所在地的省级教育行政部门 申诉，而按照《行政复议法》的规定，教育部直属高校的学生应该直接向教育部申请复议，这与《行政复议法》相抵触。另外，如果学生提起申诉后申处委或教育行政部门依然维持原处理决定，或是学校不履行申处委或省级教育行政部门作出的复查决定，导致学生在申诉之后仍不能很好地维护自身权益时，是否可以通过进一步提起行政复议或行政诉讼的方式来寻求救济，这样在现有的有关高校学生申诉制度的规范性法律文件中均无章可循。学生申诉之后救济途径的缺失使得高校学生申诉制度脱离其他救济途径，最终不利于该制度设计目标的实现。
三、高校学生申诉制度的完善
1.扩充及明确申诉受理范围
根据《规定》，高校学生申诉制度保障的基本是以学生受教育权为核心的权利，尤其是学生对学校做出的退学、纪律处分等决定的申诉权利。但是依据《教育法》第42条规定，学校、教师侵犯学生人身权、财产权等合法权益时，学生有权提出申诉。因此，在完善申诉制度过程中，除了对现有申诉受理范围做出明确规定之外，还应当有所扩充，保障学生人身权、财产权等合法权益不受非法侵害。
2.保障申诉管辖机构运行的公正和有效
申诉制度的有效执行依赖申诉管辖机构运行的公正和有效。要保障机构运行的公正性，首先应保持机构地位的独立性，应成立独立的部门，明确申处委人员的来源及构成，规定教师代表、学生代表及法律专业人员所占比例;同时申处委委员应通过公开选举产生，并设立相应的信息公开和民主监督渠道，以保证其做出决定的公正与公开。另外，应明确申处委的工作职责和权限，赋予申处委变更学校处理结果的权力，切实保障学生的申诉能得到迅速高效地处理，学生的合法权利能得到有效维护。
5.明确申诉处理程序制度化是程序
运行的重要保障。维护学生的合法权益需要在制度上对申诉处理程序作出明确规定，并在实践中转化为可操作性的规程，进而把学生申诉的处理工作落到实处。明确申诉处理程序应当包括制定学生申诉委员会议事规则，明确申诉处理的步骤、方式、程序、时限等，实现程序的制度化，建立告知制度、调查制度、听证制度、回避制度、不单方面接触制度、时效制度以及说明理由制度等 具体制度。
4.完善学生申诉的诉后救济渠道
我国高校学生的权益救济体系是一个由学生申诉制度、行政复议制度和行政诉讼制度组成的制度体系，高校与学生之间的争议对申诉程序的适用不能排除对教育行政复议与教育行政诉讼的适用。因而，要实现对高校学生权益的全面救济与保护，在建立健全高校学生申诉制度的同时，还要加强高校学生申诉制度与其他救济制度的衔接，完善申诉后救济渠道，嘲建立起一种高校学生申诉制度与其他两种救济方式在学生权益保护方面的申诉后救济协调机制。
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