当前我国农村社会保障制度的困境与出路
内容摘要：当前，我国农村社会保障制度存在保障水平低、覆盖面小，最低生活保障制度建设缓慢，养老保障的社会互济性低、保障能力弱，农村合作医疗可持续发展面临困境等问题。在社会主义新农村建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度的建设，提高农民的生活保障水平。关键词：农村社会保障制度,农村最低生活保障制度,农村养老保险制度,农村新型合作医疗
社会保障制度是国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。农村社会保障是全国社会保障体系的一个重要组成部分，完善农村社会保障制度将有助于促进农村劳动力的合理流动，推动土地适度规模经营，实现农业现代化；有利于增加农民收入，提高农村社会的物质文化生活水平；有利于启动农村消费市场，促进城乡经济的协调发展；有助于维护农村社会的稳定，维护国家的长治久安。
1992年1月民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案》后，我国农村社会养老工作正式启动。1995年后，各地开始改革以往的农村社会救济事业，1997年始，有条件的地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。2003年国家又开展了农村新型合作医疗试点工作。我国农村社会保障工作初露端倪，取得了可喜的成绩，对于促进农民生活安定、提高农民保障水平、调动农民的积极性，发挥了重要的作用。但是，笔者通过对安徽省安庆市所辖的七县一市的调研发现，农村社会保障制度的建设并不如人意，从整体看，农村社会保障制度还存在诸多缺陷。
农村社会保障制度存在的问题
城市和农村社会保障体系二元化，农村社会保障水平低、覆盖面小。城乡经济和社会的二元结构，决定了城乡社会保障体系也必然是二元性的。从总体上来看，城镇已初步建立起水平较高且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其它保险项目基本上没有建立起来。无论是优抚、“五保”，还是救灾、救济，都是以特定的农民为对象的，数量也很少，大多数农民并没有享受社会保障。这种非均衡的二元保障政策，直接造成城镇居民与农村人口在社会保障资源享用与权利分配过程中的不平等，农民群体往往在医疗、教育和就业保障方面遭遇排斥和挤压，无法分享到应有待遇，致使农村社会保障的发生体系不健全，保障水平低层次。
农村最低生活保障制度建设缓慢，农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。1994年开始，民政部在山东、广东、江苏、上海、广西、山西等地进行了建立农村最低生活保障体系的试点工作，然而农村最低生活保障制度仍在缓慢建设中。根据民政部提供的数据，到2000年底，全国农村人口中有300多万人得到最低生活保障，保障金额7.3亿元(含实物折款)；已保对象319.2万人，仅占农业人口的0.36%，占应保人数的12.28%。在这种情况下，农民只得依赖土地获得最低生活保障，而这种土地保障只能发挥低水平的保障功能。
农村养老保障的社会互济性低、保障能力弱。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了广大农民参保的积极性。同时，农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金，并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准(从每月2元至每月20 元十个标准)。在实际开办过程中，大部分农民由于采纳了最低标准，受益期时领取的养老金过低，不能有效地保障老年生活。而自由交费原则，使养老保障制度缺乏约束力和强制力，农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不交费，导致基金规模和覆盖人群无法扩大。在安徽省安庆市所辖市县中，怀宁县农村人口705460人，参加农村养老保险的6.5万人，参保率仅为7.1%；桐城市农村人口642067人，参加养老保险的5.1万人，也只占 8%。宿松县从1993年启动农村社会养老保险，至2006年3月底，积累的农保基金只有660万余元。全县目前有400余人开始领取养老金，但人均只领取80元年养老金，投保农民受益很少，很难起到养老保障作用。
农村合作医疗的可持续发展面临困境。新型农村合作医疗的推行，使农民看病可以报销，增强了农民抵御大病风险的能力，深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展面临严峻的挑战。主要表现在：合作医疗的筹资标准低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地方财政补10元，个人交10元，每人年筹资30元。由于筹资水平过低，基金有限，受益面大，补助额度小。 2005年在安徽省安庆市所辖市县中，桐城市医疗补助比例只占医疗总费用的23%，望江县为27.7%，岳西县住院补偿强度为25%。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题；合作医疗资金的相对稳定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县看，2005年度住院总人次和总费用皆比上年度有所增长。三市县合计，2005年合作医疗兑付总人次是2004年的1.52倍，兑付总金额比2004 年多129.29万元。在资金总额不变、住院人次和费用不断增加的情形下，要保持补偿标准的稳定性、连续性，必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准，这又势必造成补偿强度大起大落的问题；基层定点医疗机构服务能力薄弱，无法应对和满足农民的医疗服务需求。从安徽桐城市实际住院补偿情况看，乡镇医院人数占11%，补助额仅占5%；市级医院人数占62%，补助额占68%；市外医院人数占27%，补助额占27%。合作医疗的基金很难进入乡镇卫生院，难以在农村实现良性循环。