试论农村最低生活保障制度的建立
试论农村最低生活保障制度的建立【 作 者 】薛兴利/靳相木/刘桂艳
【作者简介】作者单位：山东农业大学经贸学院
【 正 文 】
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收进难以维持最基本生活的农村贫困
人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农
民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善
农村保障制度的关键。目前这一制度固然在一些地区已具雏形，但大部分地区仍未真
正建立起来。因此，如何尽快建立农村最低生活保障制度，就成了人们关注的热门。
本文拟对此题目作些探讨。
一、尽快建立农村最低生活保障制度已势在必行
首先，它是适应市场经济发展、保障农民基本生活权益的客观需要。自农村实行
家庭联产承包责任制特别是实行市场经济体制以来，农村社会经济关系发生了深刻变
化，在农民基本生活保障方面产生了新的矛盾与题目。一是集体保障功能弱化与农民
基本生活保障之间的矛盾。联产承包责任制的实行，使原同一经营、集中劳动的集体
经营形式变为以农民家庭为基本生产单位经营形式，原集体的很多保障功能已弱化。
同时，在社会主义市场经济的发展过程中，农民（农户）作为市场主体参与激烈的市
场竞争，在优越劣汰的市场法则作用下，农民之间的收进差距明显拉大，出现了新的
贫困户，非常需要帮助。二是家庭保障弱化与农民基本生活保障之间的矛盾。由于计
划生养的实施和农民家庭观念的变化，农民家庭规模趋于小型化，加上人口老龄化速
度的加快，农民的家庭负担越来越重，其承担风险的能力显得更为薄弱。可见，在市
场经济条件下，无论是集体还是家庭都不能很好地解决农村贫困人口基本生活这一问
题，切实保障《宪法》赋予农民的基本生活权益。
其次，它是促进农村经济发展的重要条件。目前，我国农业正在由传统农业向现
代农业转变，要加速这一转变必须使大批劳力向非农产业转移，土地公道活动起来，
实行土地适度规模经营。然而，在现阶段对于广大农民来说，土地既是农业最基本的
生产资料又是最大的生存保障，在没有建立农村最低生活保障制度的情况下，那些从
事非农产业的农民因面临着失业、经营等诸多风险而不愿转让土地。近些年一些收进
主要来自非农产业的农民宁将土地撂荒也不转让的原因就在于此。因此，要使大批劳
动力转向非农产业，土地公道活动起来，实行土地规模经营，必须建立农村最低生活
保障制度。同时，建立农村最低生活保障制度也可为乡镇企业职工及其家属提供基本
生活保障，解除后顾之忧，调动乡镇企业职工的积极性，促进乡镇企业的发展。
第三，它是实现社会稳定的重要保证。目前，全国还有5000多万农村人口的温饱
题目没有解决，每年还有很多难民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。假如这些农
村贫困人口的基本生活题目不尽快解决，势必会影响农村乃至全国的稳定。只有尽快
建立农村最低生活保障制度，才能及时有效地解决农村贫困人口的基本生活题目，才
能保障社会的稳定。
第四，建立最低生活保障制度是改革与完善传统农村社会救济制度的迫切需要。
建国以来，我国在城市和农村都建立了社会救济制度，这对保障人民群众的基本生活
起到了重要作用。但由于传统的农村社会救济制度不规范、政策不同一，使其在实施
过程中有很大的随意性，钱多高救济，钱少低救济，无钱不救济，难以适应市场经济
发展的需要，迫切需要对其进行改革与完善。建立农村最低生活保障制度就是对我国
传统农村社会救济制度的重大改革与完善，它能极大地进步农村社会救济工作的法制
化、规范化水平，真正构筑起农村社会成员生活保障的最后防线。
第五，建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。就目前
而言，农村社会保障制度主要包括养老保险、医疗保险、社会救济、社会福利、优抚
安置及社会互助等六项制度。在这些制度中，建立最低生活保障制度是尽快建立农村
社会保障制度的关键所在。我们简单分析一下即可得出这样结论。养老保险是养老问
题，不是解决眼前的困难，养老保险与医疗保险都必须具备一定的社会经济条件，即
农民只有在温饱题目解决后才有可能投保参加；社会福利制度是为了进步生活质量，
优抚安置制度是一种褒扬和补偿性质的特殊社会保障制度，二者都是以一部分特殊社
会群体为保障对象；社会互助是中华民族的传统。而农村最低生活保障制度是对农村
全体社会成员的最低生活的保障，不仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要。
在整个农村社会保障制度中，其它各项制度都不能直接、最及时、最大程度地解决广
大农民群众的生活困难题目，唯有农村最低生活保障制度才能做到这一点。因此，尽
管农村社会保障制度中的各项制度都很重要，都需建立起来，但相比而言，建立农村
最低生活保障制度是重中之重，要建立与完善农村社会保障制度应以建立农村最低生
活保障制度为战略突破口。
二、建立农村最低生活保障制度的政策建议
建立农村最低生活保障制度，要以***理论为指导，以党和国家的有关文件精
神为依据，采取有力措施，加快建设步伐，争取到2000年在全国基本建立起较为完善
的农村最低生活保障制度。
第一，进步熟悉，加强领导。思想是行动的先导，农村最低生活保障制度能否尽
快建立并完善起来，在很大程度上取决于各级领导的思想熟悉。只有党委、政府高度
重视，并切实加强领导，积极组织与支持，才能尽快建立农村最低生活保障制度。因
此，各级政府及有关部分应从农村社会经济稳定与发展的全局出发，认真做好宣传工
作，进一步进步熟悉，增强紧迫感与责任感，重点消除畏难情绪，特别是经济欠发达
地区要消除“本地经济条件差，农村最低生活保障制度不好建”的消极情绪，要把建
立农村最低生活保障制度列进重要议事日程，认真研究建立这一制度的政策措施，下
大力气抓好这一制度建设。各地还应留意建好组织机构，配备好工作职员。
第二，科学确定农村最低生活保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本
要求是：既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒
汉的倾向。其主要考虑因素是：（1 ）维持农民最基本生活的物质需要。鉴于目前农
民住房题目已基本解决，应重点考虑吃饭和穿衣的需要。各地要在认真调查研究的基
础上，正确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。（2 ）农村经济
发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收进等指标。（3）地方财
政和村集体的承受能力。（4）物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障线
标准应随着这些因素的变化而每隔一段时间（一般为一年）调整一次，各地也应在综
合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。根
据我国的实际情况，较为科学可行的最低生活保障线标准应为占农民人均纯收进的28
％左右（这一数值略高于1996年国家确定的全国农村贫困线标准与农民人均纯收进的
比值）。考虑到各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。经济发达地区，农民
收进水平高，贫困程度轻，基本生活费支出在人均消费支出中的比重小，恩格尔系数
低，参照系数可低一点，以25％左右为宜。经济欠发达地区，农民收进水平低，贫困
程度重，基本生活费支出在人均消费支出中的比重大，恩格尔系数高，参照系数可高
一点，以30％左右为宜。为能尽快建立农村最低生活保障制度，保障线标准在起步阶
段可低一点（但不要低于国家贫困线标准），以后随着农村经济的发展、农民生活水
平的进步及物价上涨幅度的变化而逐步调整、进步。农村最低生活保障线标准以县市
为单位划线为好。
第三，公道筹集农村最低生活保障资金。通过社会救济制度来保障人民群众的基
本生活，历来都是政府的职责。如清朝的县政府有六项职能，其中一项就是灾荒赈济
工作。封建社会的政府尚且能这么做，更何况我们是社会主义国家，政府是人民的政
府。因此，保障广大农民群众的最低生活是政府的职能，保障资金的来源应以政府为
主，决不能向农民个人伸手。在实际工作中，保障资金可由省、市、县、乡各级财政
和村集体公道分担，社会捐赠和社会互助等再补充一点。至于各级财政及村集体的分
担比例应根据各地实际确定。一般说来，乡村经济条件好的主要由乡镇与村集体负担
；乡村经济条件差的主要由省与地、县、乡三级负担，负担比例可为2∶4∶4；乡村经
济条件一般的主要由县、乡、村三级负担，负担比例各为三分之一或3∶3∶4。 各级
政府要将农村最低生活保障资金列进财政预算。
第四，正确界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少
劳动力、低收进造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、
无生活来源及无法定扶养义务的老年人、未成年人、残疾人等。据各地的调查，需要
保障的对象一般占农村总人口的5—6％。界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳
动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面调查了解把握贫困家庭的
成员结构、收进水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线
标准的确定，分种别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进
行。另外，还要建立最低生活保障对象资料档案卡片，以便及时把握保障对象家庭经
济状况的变化，一年调整一次。
第五，正确选择农村最低生活保障资金治理方式与保障方式。农村最低生活保障
资金的治理可采取的方式有二种：一是将保障资金集中到县一级同一治理，实行专户
专帐，按时下拔到乡镇同一发放。二是各级政府财政负担的资金集中到县一级同一管
理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。相
比而言，第二种方式更可行一些。农村最低生活保障方式可灵活多样，其主要方式有
三种：一是发放救济金；二是发给部分救济金和部分实物（如粮食、燃料等）；三是
制定优惠政策，如免除“三提五统”、义务工、学杂费、部分医疗费等。
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