宁夏农业水资源可持续利用的法律制度研究
摘 要：宁夏是西北内陆干旱地区，农业水资源极为匮乏，高效利用农业水资源实现可持续发展的目标，需要完善的法律制度作为前提和保障。本文根据宁夏现行的涉及到农业水资源可持续利用法律制度实施的状况，运用“变形”后的 “要素量化法”分析其存在的缺陷与不足，并提出了将可持续发展的理念引入到法律法规制定的目的当中，建议在法律法规中突出农业水资源可持续利用的重要性和必要性，并对农业水资源可持续利用的具体法律条文进行细化，实现农业水资源可持续利用的有法可依。
关键词：宁夏 可持续利用 农业水资源
宁夏地处西北内陆干旱地区，农业水资源极为匮乏，农业水资源的短缺和污染的现状问题日益加剧，合理开发、高效利用、加强保护农业水资源是一项迫在眉睫的重要任务。农业水资源的可持续利用是实现农业可持续发展的前提和保障，是推动宁夏经济社会可持续发展的重要内容。宁夏目前水资源法律制度已经基本形成，但是可持续发展理念还没有成为水资源法律制度的指导思想。从法律制度层面探索农业水资源可持续利用，为最终实现宁夏社会经济、资源和环境的协调可持续发展提供保障。
一、宁夏农业水资源可持续利用的现状概述
(1)农业水资源的概念
农业水资源是指农业生产过程中为满足农作物的生命维系和生长发育所需要的水资源，其包括大气水、地表水(流域水、水库水和湖泊水等)、地下水(土壤水及土地深层水)以及动物、植物体内水分等①，且被利用于农、林、牧、渔等农业生产之中。其中，土壤水可被作物直接吸收利用，地表水、地下水经转化为土壤水后即被作物利用。同时，通过净化处理的废污水也是一种重要的农业用水水源。
(2)宁夏农业水资源利用的现状
近年来，宁夏全区年均取水总量约72亿m3。其中，黄河取水量65.6亿m3、地下水量5.5亿m3、当地地表水量0.76亿m3②。其中，农业取水量65亿m3。全区耗水总量约为35.4亿m3，农业耗水量最多约为31亿m3，占总耗水量的88.6%;农业灌溉平均取水量11925 m3/hm2③。
宁夏农业用水量占总用水量的近90%，远高于全国63.6%的平均比例，用水结构严重失衡。农田灌溉水利用系数仅为0.46，远低于全国0.52的平均值，农业水分生产效率为1kg/m3④。
综合来看，宁夏地区农业水资源消耗量较大，占到了宁夏地区水资源利用的大部分，但总体利用率不高，水资源损耗较大。同时，部分农产地区还以漫灌为主，水利基础设施不完备，喷灌、滴灌及渠道衬砌等节水灌溉技术欠缺，农业用水浪费严重，灌溉效率不高。因此，宁夏地区农业水资源的利用有待于进一步的建设和优化。
二、宁夏农业水资源可持续利用的法律要素量化法分析
自上世纪 80 年代以来，我国积极投入到依法治水、依法管水的立法尝试中。经过了30多年的努力，虽然水资源管理和利用也逐步走上了规范化、系统化的道路，但是我国还没有制定出关于农业水资源可持续利用的专门法，有关农业水资源可持续利用的内容可以从《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《农业法》等法律中找到有关的规定。宁夏地处黄灌区，除了上述几部涉及农业水资源的基本法律以外，也没有较为完整的、专门的农业水资源可持续利用的法律制度，在现行的14部地方性法规中，有关于提到和涉及了农业灌溉水资源开发、利用和保护的法律文件共有10部。为了对现行的宁夏农业水资源可持续利用的法律进行综合分析和评价，本文引用了澳大利亚自然资源管理法律、机构及政策方面的专家伊恩・汉纳姆博士的一套法律评价的方法，该方法虽然是用于评价某一区域内水土管理的法律与机构框架状况。⑤但是其评价方法、分析思路和基本理念同样可以借鉴于本文中对于农业水资源可持续利用的法律制度的研究中，只是对该方法当中的分析要素和评价范围等加以替换，以便于解决本文中所提出的研究内容。为了便于叙述，在本文中仍然将该方法称为“要素量化法”。
(1)“要素量化法”的简述
“要素量化法”包含了17个法律与机构框架的核心要素，它们是制定目的、管辖、责任、目标目的、定义、注意义务、责任分工、机构、政策、教育、研究调查、公众参与、水土规划、水土管理、资金机制、实施和纠纷解决，该方法的步骤大致分为三个部分，首先是确定待评价区域内的首要问题，其次是选择该地区内所依据的不同层级的法律及其他规范性文件，最后是对选择出的法律文件进行分析和评价，得出结论并提出改进的建议。⑥“要素量化法”不仅可以对单行法律进行分析评价，同样可以运用在某一地区内区域层级的法律文件总体分析当中。
(2)运用“要素量化法”分析相关法律文件
借鉴汉纳姆对《中华人民共和国水土保持法》(1991年)的分析和评价的具体方法和分析思路⑦，旨在能够突出说明宁夏农业水资源可持续利用的法律制度的现状和缺失，因此在分析和评价的过程中会把17个核心要素改为如下内容：制定目的、管辖、责任、目标目的'、定义、注意义务、责任分工、机构、研究调查、教育、公众参与、农业水资源规划、农业水资源利用、农业水资源保护、资金机制、实施和纠纷解决⑧。虽然是根据研究的实际情况对核心要素的项目进行了更改，但是在运用评价和分析的具体方法上仍然借鉴了汉纳姆博士的“要素量化法”。宁夏现有10部关于水资源方面的行政法规，分别是《宁夏实施<中华人民共和国水法>办法》、《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏回族自治区抗旱防汛条例》、《宁夏水利工程质量监督管理规定》、《宁夏回族自治区黄河宁夏段水量调度办法》、《宁夏回族自治区艾依河管理办法》、《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》、《宁夏回族自治区水资源论证管理办法》、《宁夏回族自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》、《宁夏回族自治区节约用水条例》。同样运用“要素量化法”对宁夏区域内就农业水资源可持续利用这一层面上的法律问题进行总体分析评价。
(3)数据的分析结论
表一 ：宁夏涉及水资源的法律文件-具体法律文件中农业水资源可持续利用的有无