中国个人税收递延型养老保险试点分析
个人税收递延型养老保险适合中国吗
个税递延型养老保险与我国国情有不适应之处，其普适性和普惠性不足。但从完善养老保障体系的角度，个人税收递延型养老保险增加了养老保险体系中市场化因素。
8月14日，国务院正式对外公布《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，从构筑保险民生保障、完善多层次社会保障体系以及提出保险业的发展目标等十个方面作出具体要求，被保险业内称为新版“国十条”。新“国十条”最为引人关注的是“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”。根据保监会的部署，试点将在明年启动,上海基本确定位列其中。这也标志着，社会保障界一直呼吁的个税递延终于有了实质性的动作。
中国个人补充养老保险缴费部分收入递延征税的政策几乎是美国401k计划的“移植物”，在美国运行良好的企业年金税收政策，在中国也能复制吗?
一、什么是个税递延型养老保险?
养老保险通常由三个支柱构成，第一支柱是基本养老保险，第二支柱是企业养老保险(即企业年金)，第三支柱是个人储蓄型养老保险(即商业养老保险)，其中第一支柱是公共养老保险，第二和第三支柱是私人养老保险(即补充养老保险)。个人税收递延型养老保险是国家鼓励发展企业年金和商业养老保险的一种手段。
个人税收递延型养老保险，通俗地说，是个人工作时向企业年金计划的缴费或向保险公司购买商业养老保险的保险费，这部分缴费收入不用缴纳个人所得税，待退休领取养老金时再缴纳所领取的那部分收入的所得税款，且税率按照退休金对应的应缴纳税率计算。个税递延型养老保险的重点是享受个人所得税的延税优惠，不是不交税，而是在领取养老金的时候交税。这一税收优惠政策旨在鼓励职工主动参加补充养老险，提高自我养老保障水平。
二、中国个人税收递延型养老保险的萌芽、酝酿与成熟
2008年12月8日，国务院办公厅颁布的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中明确提出“积极发展个人、团体养老等保险业务，鼓励支持有条件企业通过商业保险建立多层次养老保障计划，研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。这标志着个人税收递延型养老保险的萌芽，以税收优惠政策促进补充养老保险发展的探索之路由此展开。
长期以来，我国养老保险体系的三大支柱发展不平衡，社会基本养老保险这一支柱不断发展壮大，企业年金和个人储蓄型养老保险发展滞后。推动个人储蓄型养老保险的发展是完善多层次养老保障计划的重要目标。
然而个人税收递延型养老保险的酝酿几经周折。2009年4月国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，进一步鼓励个人购买商业保险并要求适时进行个人税收递延型养老保险试点。但2009年12月国家税务总局发布《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》明确企业年金的个人缴费和企业缴费不得抵扣个人所得税，个人税收递延型养老保险的发展受阻。
随后，全国保险会议明确表示要大力推行健康养老保险发展，支持上海开展个人税收递延型养老保险试点。紧接着2011年11月《上海保险业发展“十二五”规划纲要》提出“推动上海开展个税递延型养老保险试点产品作为上海‘十二五’期间上海国际金融中心建设的主要任务”，鼓励试点开展，2012年6月上海市政府向国家财政部提交了开展“个税递延型养老保险”试点的方案，2013年12月财政部、人力资源和社会保障部和国家税务总局联合下发《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》，规定自2014年1月1日起，实施企业年金、职业年金个人所得税递延纳税的优惠政策，标志着作为养老保障体系第二支柱的企业年金个人税收递延政策付诸实现。2015年,个人税收递延型养老保险将在上海试点。时隔6年后，个人税收递延型养老保险在曲折探索中实现了从萌芽到试点的转变。
三、递延型养老保险顺应了时代需要
虽然非延税型和延税型在税收激励方面有着相同的效应，但由于两种税收模式缴税的时间点不同，就可能面临不同的边际税率，采用不同的税收模式，最终个人实际缴纳的税收不尽相同。退休后收入会降低，即面临较低的边际税率。如果采用延税型养老保险，最终个人获得的实际养老金收入会更高。目前，我国个人商业养老保险采用的是非延税模式，进行延税型养老保险试点相对于非延税型养老保险能给纳税人带来更多的实际收益，是一种改进，也是一大进步。
1.递延型养老保险是应对人口老龄化的需要
我国已经迈入老龄社会且人口老龄化呈现加速趋势。据预测2030年我国将迎来人口老龄化高峰，老年人口将达到3.51亿。人口老龄化程度不断加深意味着在基本养老层面，缴费人数减少，而领取养老金人数增多，这将给社会统筹养老金带来巨大的压力和挑战。如果继续单纯依靠国家基本养老保险维持退休职工的基本生活，可能会导致生活水平的下降或者国家财政为养老保险买单。而人口老龄化日益严重也会刺激对养老保险的需求，同时随着人们生活水平的提高，对养老保障的要求也在提升，需要多渠道充实养老保障来源。企业年金和个人储蓄型养老保险理应成为我国应对人口老龄化的必然选择。
递延型养老保险作为一种政策导向，顺应了养老保险来源多元化的趋势，鼓励人们为自己养老考虑，购买商业养老保险时享受税收优惠进一步刺激人们的购买欲，也能让投保人在退休后多一份生活保障，不仅有助于满足老年人基本生活需要，也能从一定程度上提高老年人的生活质量。
2.递延型养老保险顺应了多层次养老保障体系发展与完善的需要
我国养老保障三大支柱发展不平衡，三个支柱的发展都存在一定的问题。基本社会养老保险虽然覆盖面广，但保障水平比较低，个人账户空账问题也难以解决。递延型养老保险政策会鼓励个人为自己退休后积累一部分养老金，从一定意义上来说，可以减轻基本社会养老保险的负担。我国养老保障体系对第一支柱即基本社会养老保险依赖度过高，递延型养老保险税收政策可促进养老保险体系第二、三支柱的发展，在一定程度上改变养老保险三大支柱发展失衡的局面。
企业年金作为我国养老保障的第二大支柱参与率较低，影响较小。2012年，企业年金覆盖职工人数仅占基本养老保险覆盖人数的7.04%，企业年金替代率仅为5%左右，而主流发达国家企业年金的替代率在20%到30%之间，说明我国企业年金有很大的发展空间，2014年起实施的企业年金个人所得税递延的优惠政策将促进第二支柱的发展。作为第三支柱的个人储蓄型养老保险也由于人们对商业保险的信任度和认同度较低，发展较缓。国家出台递延型养老保险政策无疑会增强个人对商业保险的信心，同时又能让投保人获益。倘若递延型养老保险得到消费者的认可，那么可以改变商业保险在我国养老保障体系中力量薄弱的局面，刺激养老保障第三支柱的发展，弥补养老保障体系中这一短板。更重要的是，个人储蓄型养老保险的发展能够调整养老保险三大支柱的比例，促进多层次养老保障体系的完善和健康发展。
四、作为美国401k计划的
“移植物”，水土服不服?
个人税收递延型养老保险的实现当然是一件好事。但是，任何一项西方好的制度安排，都不是说拿到中国就能管用，我们还要看水土服不服。
1978年，美国《国内税收法》新增第401条k项条款，提出一种由雇主、雇员共同缴费建立的完全基金式的养老保险制度，并于1979年得到法律认可。20世纪90年代401k计划得到迅速发展，逐渐取代美国传统养老保障体系，成为雇主雇员首选的养老保障计划。目前，已有60%以上的美国接近退休的家庭都拥有401k退休金账户。401k计划是由雇主和雇员共同缴费，在缴费和投资收益阶段免税，领取待遇时收取个人所得税。我国即将进行试点的个人税收递延型养老保险如同美国401k计划的“移植”，除了缴费是个人外，几乎没有其他不同。而缴费是个人的主要原因是由于我国2004年建立了企业年金制度，已有企业为员工缴纳补充养老保险的制度。
美国401k计划取得成功离不开美国的土壤，最重要的是美国有成熟的资本市场。401k计划账户持有者可以决定投资品种，第三方只提供选择和帮助操作投资。美国401k计划最大的投资对象为共同基金，是一种稳健组合者，占70%以上。投资公司股票的部分不到20%。由于美国资本市场成熟，401k计划收益率可观。而在中国，资本市场正处于初步发展阶段，为了追求稳定收益，个税递延型养老保险最有可能的投资产品为稳健型低风险的产品，这样产品收益率较低，有可能会赶不上CPI涨幅。因此，改变以往的投资组合，一部分投稳健型低风险产品，另一部分让投资者或第三方选择或许对于我国而言是一种可行的选择。
上文提到，美国401k计划是雇主和雇员共同缴费的，而我国个人税收递延型养老保险虽然同时针对企业年金和个人储蓄型养老保险，但是两者是分属于两个不同的制度，账户也是分属的。在领取待遇时，养老保险账户应该只有一个，如何将补充养老保险账户整合到一个账户中，这给我国制度设计和政府管理提出了一个难题。倘若不整合，又会给待遇享受者带来麻烦，同时也增加了管理成本。
另外，美国401k计划对投资者的每月“投资额”有比例限定和总额限定。以2010年为例，每月投资额不得超过月收入的15%，全年投资上限为16500美元，50岁以上的投资者全年投资上限为22000美元，这两者结合的规定既防止投资人过高投资影响制度的公平，又能根据养老保险实际需要对投资者有一定的激励作用。
而我国个税递延养老保险免税规定过于简单，欠考虑。据悉，上海个税递延型养老保险方案免税上限为1000元，其中700元用于个人养老保险免税，300元用于企业年金免税。仅限定每月最高投资额，不限定比例，会影响投资者的积极性。按照我国目前的情况，个税起征点3500元，如果收入为5000元，扣除五险一金，每月纳税不到20元。如果收入为10000元，扣除五险一金，每月个税300元左右。如果每月投资养老700元，对于收入在5000元的人而言，税收递延的意义有多大?对于收入10000元以上的人而言，由于个税递延的绝对数额太小，吸引力也不大。
由此看来，我们应该根据我国的实际情况，测算出对投资者有吸引力又符合养老实际的个税递延免税条件。
五、个人税收递延型养老保险的'普适性与普惠性值得思考
1.在我国不具有普适性
我国各地经济发展不平衡，差距非常大。与发达国家相比，我国平均工资水平也较低。从目前的情况来看，个人税收递延型养老保险还不具有普适性。国家统计局数据显示，2013年全国在岗职工年平均工资为52379元，月平均工资4365元，扣除五险一金后还达不到个人所得税的起征标准。我国东西部工资水平差距大，2013年北京在岗职工年平均工资为93006元，而云南则为44188元。如果在中西部实行个人税收递延型养老保险政策，必然只有少数人能达到个人所得税缴纳标准，仅对这部分相对的高收入群体进行税收优惠，则会使原本就少的税收继续缩水，难以发挥政策的作用。按照我国目前的工资水平，仅有东部部分省市适合实行个人税收递延型养老保险政策。
2.“富人多受益”的逆向选择
税收是经济的一大杠杆，国家利用税收进行收入再分配以控制国家宏观经济，维护社会稳定。通常情况下，为了缩小贫富差距，一般遵循“富人多缴税”的原则。然而按照个人税收递延型养老保险政策，随着收入的提高，其从税收优惠中获益更大，收入低的群体却不能享受优惠，难免有劫贫济富之嫌。另外，高收入者可能通过投保来避税，这样便会形成“富人多受益”的局面。
3.公平性缺失
个人税收递延型养老保险公平性缺失主要体现在以下两个方面：一方面，保险的覆盖人群较窄。根据上海计划中的试点方案，个人税收递延型养老保险在试点初期采用“个人投保、企业安排”的“个险团做”的方式，不接受个人单独购买。这一规定就排除了没有固定单位的自由职业者和未在职的城乡居民，他们大多没有基本社会养老保险，是最需要个人储蓄型养老保险的人，他们更需要具有国家税收优惠的养老保险产品来安排养老。另一方面，个人税收递延型养老保险忽略了大部分群体的利益，政策的实施有失公平。一项政策性保险应有利于大众，至少要惠及一半以上的人，才有推广的价值，而目前个人税收递延型养老保险惠及的是少数的高收入者。
个人税收递延型养老保险能多大程度上激发职工的参保意愿与政策设计密切相关，也关系到政策能否推广。个税递延型养老保险与我国国情有不适应之处，其普适性和普惠性不足。但是，从完善养老保障体系的角度，提出个人税收递延型养老保险增加了养老保险体系中市场化因素，这一理念极具价值。而且与非递延性模式相比，它更能激励职工参与商业养老保险，增加退休者的实际收入，提高其生活质量。
在我国，要全面推进个人税收递延型养老保险制度，有几个需要重视的问题：首先，我国经济发展不平衡，政策应体现差异性，不能“一刀切”。
从目前的情况来看，如果实行统一的政策，受益大的是发达地区和高收入者。因此，在政策设计时应体现差异性，给欠发达地区以更大的政策优惠，例如对于扣除五险一金后收入在个人所得税起征点以下的职工，国家可以给予直接补贴，鼓励低收入者参与个人储蓄型养老保险，让低收入者也能从中获得实惠。其次，免税限制政策应更加科学。建议采用比例限定和总额限定相结合，免税比例应适度，比例过高会加重财政负担，比例过低会影响参保人的积极性。再次，完善资本市场，建立良好的投资环境。目前我国投资市场尚未发展成熟，应积极鼓励资本市场的发展，为个人储蓄型养老保险资金进入资本市场提供便利。最后，制定相关法规，加强对个人税收递延型养老保险的监管。明年即将进行个人税收递延型养老保险试点，应制定实施细则，保障参保人的权益。(殷俊 作者系武汉大学社会保障研究中心研究员。)
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