就业办核定失业保险金领取期限行为是否合法？

时间：2023-03-07 13:32:12 失业保险我要投稿

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　　“待业保险”是我国改革开放初期对“失业保险”的替代表述。两种表述虽然名称不同，但其实质内容却是完全一致的。《失业保险条例》施行前纳入“待业保险”范围的单位，属于“已纳入”而不是“新纳入”“失业保险”范围者。《失业保险条例》施行前“已纳入”“失业保险”范围单位应缴而未缴待业保险费期间，不应计入作为失业保险金领取期限计算依据的“缴费时间”。

就业办核定失业保险金领取期限行为是否合法？

　　【案情简介】

　　原告：聂某。

　　被告：山东省T市D区劳动就业管理办公室(以下简称就业办)。

　　原告1986年参加工作后一直在山东省T市D区供销社所属的县级集体所有制企业——T市D区土产杂品公司(以下简称土产公司)工作。2003年1月，其因与土产公司解除劳动合同而失业。

　　1989年至1993年期间，土产公司曾向被告缴纳待业保险费;1999年至2001年期间，土产公司和原告曾分别向被告缴纳失业保险费。

　　原告失业后，向被告申请领取失业保险金，被告予以准许。但是，原告与被告对于原告应当领取失业保险金的期限发生了争议。

　　被告认为，失业人员领取失业保险金的期限应当根据该失业人员失业前所在单位和本人依法缴费的时间计算。土产公司属于《失业保险条例》(以下简称《条例》)施行前已纳入失业保险范围的单位，该单位1994年至1998年未缴纳待业保险费，2002年未缴纳失业保险费。在计算缴费时间时，前述未缴费期间应当予以剔除。

　　原告认为，土产公司系《条例》施行后“新纳入”而不是“已纳入”失业保险范围的单位，依照《山东省人民政府关于实施< 失业保险条例>有关问题的通知》(鲁政发【1999】103号文，以下简称《山东省实施< 条例>通知》)第九部分的规定，原告1999年之前的工作期间，均应视同缴费，被告剔除所谓“未缴费期间”的行为违法。

　　【评析】

　　就业办核定失业保险金领取期限行为是否合法，笔者认为，被告核定原告领取失业保险金期限行为符合法律规定。理由如下：

　　一、《条例》施行前我国即已建立失业保险制度

　　失业，是一种社会经济现象，它是指劳动者在有能力工作、可以工作并且确实在寻找工作的情况下，不能得到适宜职业而失去收入的情况。失业保险制度，是通过立法强制实行，由社会集中建立基金，对非因本人意愿中断就业而失去工资收入的劳动者，提供一定时期物质帮助及再就业服务的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。失业保险制度是一项重要的社会安全制度。建立健全该制度，对于保障失业人员及其家庭成员的基本生活、促进就业、维护社会稳定和政治安定，具有十分重要的作用。在市场经济条件下，有就业，就必然会有失业。但是，由于政治意识形态的原因，我们曾经不承认中国有失业现象，认为只有资本主义才会有失业，社会主义只存在待业，而没有失业。因此，在二十世纪九十年代以前，我国绝对禁止使用“失业”一词。当时，为了表述处于失业状态的群体，人们用“待业”一词替代了“失业”的概念。

　　国务院1986年7月12日发布并于同年10月1日起施行的《国营企业职工待业保险暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，标志着我国失业保险制度的建立。其后，国务院于1993年4月12日发布的《国有企业职工待业保险规定》(以下简称《规定》)及其于1999年1月22日发布的《条例》，对我国的失业保险制度逐步予以健全和完善。

　　上述观点，可以通过以下分析予以说明：

　　1、三个法律文件的立法目的具有一致性

　　《暂行规定》、《规定》和《条例》三个法律文件，均在第一条开宗明义，表明了其立法目的。《暂行规定》：“为……保障国营企业(以下简称企业)职工在待业期间的基本生活需要……”;《规定》：“为了……保障待业职工的基本生活……”;《条例》：“为了保障失业人员失业期间的基本生活……”。将其予以对比，我们不难发现，三个法律文件虽然分别使用了“待业”和“失业”两个不同的称谓，但均是为了“保障”待业(或者失业)人员在待业(或者失业)期间的“基本生活”。

　　2、三个法律文件的调整范围具有一致性

　　《暂行规定》、《规定》和《条例》三个法律文件亦均在第二条表明了其适用或者调整的范围。《暂行规定》：“本规定适用于：(一)宣告破产的企业的职工;(二)濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工;(三)企业终止、解除劳动合同的工人;(四)企业辞退的职工”;《规定》：“本规定所称待业职工，是指因下列情形之一，失去工作的国有企业(以下简称企业)职工：(一)依法宣告破产的企业的职工;(二)濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工;(三)按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工;(四)按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工;(五)终止或者解除劳动合同的职工;(六)企业辞退、除名或者开除的职工;(七)依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工”;《条例》：“……城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇……”。将其予以对比，我们也会发现，三个法律文件适用或者调整的范围，均是具有劳动能力而又失去工作的失业人员。

　　同时，《规定》和《条例》均在最后一条作出规定，在其施行的同时，废止前一个法律文件。按照通常的立法例，这种法律文件的相互替代更迭，不但表明了其位阶级别的同一性，也表明了其调整范围的一致性。

　　3、《规定》对“待业职工”的定义表明，《暂行规定》和《规定》中的“待业”与《条例》中的“失业”具有一致性

　　待业是指，青年接受完教育后却没找到工作，等待工作机会的行为。它与“失业”本来是有明显区别的两个概念。但是，《规定》第二条几乎将“待业”的概念明确解释成了“失业”：“本规定所称待业职工，是指因下列情形之一，失去工作的……职工……”。这说明，《暂行规定》和《规定》中的“待业”，与《条例》中的“失业”是一致的。

　　4、从其他一些规范性文件中也能得出《条例》施行前我国已经建立失业保险制度的结论

　　(1)《劳动就业服务企业管理规定》(1990年11月22日国务院发布)。该规定最早使用了“失业”一词，并说明了“待业”与“失业”的关系。其第二条第三款规定：“本规定所称城镇待业人员，是指城镇居民中持有待业证明的未就过业的人员和曾就过业又失业的人员。”

　　(2)《关于社会主义市场经济问题的若干决定》(1993年11月14日党的十四届三中全会通过)。该规定指出：“建立多层次的社会保障体系……重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担……进一步健全失业保险制度……”据此，在1993年11月之前，我国的失业保险制度即已经建立。

　　(3)《山东省实施< 条例>通知》。其第九部分规定：“按《条例》及本通知规定新纳入失业保险范围的单位，自单位成立之日到《条例》颁布之日的时间，视同单位缴费年限，与纳入失业保险后的缴纳年限合并计算;实行个人缴费制度前的职工工作时间，视同个人缴费年限，与实行个人缴费制度后的缴费年限合并计算。”该规定也说明，在《条例》施行前，我国即已经建立了失业保险制度。否则，就无所谓“新纳入”失业保险范围的问题。

　　(4)《失业保险金申领发放办法》(劳动和社会保障部发布并于2001年1月1日起施行，以下简称《发放办法》)。《发放办法》第十五条第(一)项关于“实行个人缴纳失业保险费前，按国家规定计算的工龄视同缴费时间，与《条例》发布后缴纳失业保险费的时间合并计算”的规定表明，“实行个人缴纳失业保险费前”，我国即已经实行了失业保险制度。而《条例》(第六条)首次作出了“城镇企业事业单位”和“城镇企业事业单位职工”“本人”均应当按照一定比例缴纳“失业保险费”的规定。在此之前，只有单位缴纳“待业保险费”的规定，不存在个人缴费的问题。这说明：《条例》施行前所谓“待业保险费”，与《条例》中所说的“失业保险费”是一码事;《条例》施行前，我国即已经建立了失业保险制度。

　　二、土产公司属于“已纳入”失业保险范围的单位

　　失业保险制度1986年10月1日初步建立时，依照《暂行规定》第一条的规定，参加“待业保险”的范围仅限于“国营(即国有)企业”的四类人员。根据《暂行规定》第十四条关于“省、自治区、直辖市人民政府，可以根据本规定制定实施细则……”的授权，与《暂行规定》同时实施的《山东省关于< 国营企业职工待业保险暂行规定>的实施细则》(以下简称《山东细则》)在其第二十二条作出规定：“县以上集体所有制单位，可参照《暂行规定》和本实施细则执行。”据此，作为县级集体所有制企业的土产公司，自1986年10月1日起，即属于《山东细则》规定，“可以”参照《暂行规定》和《山东细则》执行，参加“待业保险”的单位。

　　1993年1月1日起施行的《山东省职工待业保险办法》将参加失业保险的范围又予以扩大。根据该办法第二条、第三条的规定，全民企业、县以上集体企业、实行企业化管理的事业单位的职工，机关、事业单位的劳动合同制职工等，“均应实行待业保险”。据此，土产公司自1993年1月1日起属于“应当”“实行待业保险”的单位。至《条例》实施之日起，参加失业保险的范围已经发展到所有“城镇企业事业单位”。

　　综上，结合土产公司1989年开始向被告缴纳待业保险费的事实，说明土产公司系《条例》施行前，自1989年起即已经纳入失业保险范围的单位。

　　三、“已纳入”单位应缴而未缴费期间不应计入缴费时间

　　《条例》第二条第一款规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费”;第六条规定：“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费……”。同时，《条例》第十四条第一款、第十七条也分别将失业人员失业前所在“单位”和“本人”按照规定履行缴费义务均满一定年限作为领取失业保险金的前提条件。为了解决实行个人缴费制度前“本人”“履行缴费义务”的问题，《山东省实施< 条例>通知》第九部分作出了“实行个人缴费制度前的职工工作时间，视同个人缴费年限”的规定。《发放办法》第十五条第(一)项亦作出了“实行个人缴纳失业保险费前，按国家规定计算的工龄视同缴费时间”的规定。

　　综上，无论是“新纳入”失业保险范围的单位自单位成立之日到《条例》颁布之日的时间“视同”单位缴费时间，还是实行个人缴费制度前的职工工作时间“视同”个人缴费时间，均是法律文件出于公平原则考虑，对失业保险制度未予规范时期的补救措施，而不是对法律文件已经作出缴费规定但被规范者不履行法定缴费义务行为的赦免。土产公司系1989年纳入失业保险范围的单位，其纳入失业保险范围后未依法缴纳待业保险费的期间，不能“视同缴费”。当然，由于《条例》将“单位”和“本人”均履行缴费义务满一定年限作为领取失业保险金的条件，所以，单位应缴费而未缴费期间，“本人”是否被“视同缴费”已无实际意义。据此，土产公司应当缴费而未缴费期间，不应当计入缴费时间。

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