解读《环境保护税法》
引导语：经过近一年的征求意见后，备受关注的《环境保护税法》于2016年6月将迎来首次审议，其出台实施的重要性不言而喻。
一.《环境保护税法》的解读
作为排污费改税，环境保护税在制度设计上吸收和借鉴了原排污费制度的内容。但同时，结合排污费制度在实际运行中暴露出的一些问题、收费改为税收的性质转变在征收管理方面的变化以及国家在环境保护调控上的需要，环境保护税法在相关制度上进行了必要调整和改革，主要表现为五个方面。
一是征收范围有所调整，恢复对固体废物的征收。
排污费和环境保护税的征收范围都是水污染物、大气污染物、固体废物和噪声。但环境保护税从立法角度考虑，将应税污染物确定为大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。比较来看，主要变化在于：一是将噪音细分为建筑施工噪声和工业噪声，将排污费实际中也征收的建筑施工噪声在制度中给予明确;二是在固体废物防治法颁布后，固体废物排污费在实践中实际停征，这次环境保护税立法恢复了对固体废物的征收。
二是计税依据有所变化，水污染物计税范围扩大。
在计税依据上，大气污染物和固体废物都保持不变，主要变化是：适度调整了水污染物计税依据的具体规定，即在原排污费规定每一排放口的应税水污染物按照前3项征收的基础上，针对重金属污染防治的需要，区分了重金属和其他污染物，再按照污染当量数从大到小排序。其中，重金属污染物按照前5项征收，其他污染物按照前3项征收。将重金属从水污染物的前3项征收中独立出来，这种制度设计相当于扩大了环境保护税的税基。此外，对于新增加的应税建筑施工噪声按照施工单位承建的建筑面积确定。
三是税率水平总体适度，地方拥有调整税率的权限。
2014年的排污费征收标准改革，将大气污染物(二氧化硫和氮氧化物)和水污染物(化学需氧量、氨氮和五项主要重金属如铅、汞、铬、镉、砷)中的重点污染物在原排污费征收标准基础上提高了1倍。当年发布了《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》(发改价格〔2014〕2008号)。而环境保护税是将所有的大气污染物和水污染物的税率水平在原排污费征收标准基础上提高了1倍。从调控角度看，环境保护税只是平移了排污费的征收标准。这种设计，主要是基于平稳出台税法和避免企业负担增多的考虑，兼顾了环境治理与经济发展的需要。对于我国大部分企业来讲，这种税率是适中的，有一定的合理性。
但为了解决税率水平平移调控力度不足的问题，环境保护税法还通过其他规定加以补充。一是明确了环境保护税法规定的法定税率水平只是最低税率水平，允许地方根据实际情况自行制定更高的税率水平。由于全国各地的差别较大，避免一刀切的税率水平反而有利于部分地区加大环境调控力度的需要。二是结合原污水超标排污费以及北京市和天津市排污费的改革实践制订了加成征收规定，即对于超过排放标准和总量控制标准的企业，进行加倍征收。在加上总量控制要求后，相对于原单一规定排放标准的做法是更严格的要求和进一步完善，其目的是通过必要的税收惩罚手段，促使污染严重的企业采取措施减少污染排放。
四是合理制定税收优惠政策，鼓励企业降低排放。
环境保护税法总体上保留了排污费有关农业生产、流动污染源和城镇污水处理厂的优惠政策。同时，为了鼓励企业降低污染物排放浓度，结合排放标准设计了优惠规定，即纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定污染物排放标准50%以上，且未超过污染物排放总量控制指标的，地方政府可以决定在一定期限内减半征收环境保护税。这种税收优惠政策规定是一种重要政策导向，必将激励企业采取技术、投入、管理等综合手段，降低排放，改善环境。
五是实行税务与环保配合的征管模式，对纳税人进行分类管理。
实行排污费改税后，征收主体将由环保部门转变为税务部门。但环境保护税因其特殊性质，在确定纳税人排污量上的技术性要求高，为了有效保障环境保护税的征收管理，在立法中明确实行“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式。即税务部门与环保部门进行协调配合，充分发挥两个部门的各自优势。同时，对重点监控(排污)纳税人和非重点监控(排污)纳税人进行分类管理，将大排放源与众多的小排放源分开进行管理，这有助于提高环境保护税征管效率。
二.《环境保护税法》几大热点问题亟待重视
《环境保护税法》即将进入一审。在现代依法行政的时代，作为一项经济调控措施，费改税是大势所趋，既统一征收的范围、对象、方法和规范，有利于征收的规范化、制度化和程序化，防止违规减免或者加重企业负担的现象，又为国家环保提供充足的资金来源，有利于环境保护税收资金的集中和规范使用，防止地方各级环境保护部门违法支出排污费的现象。如果考虑了过渡期的风险，在环境保护税和排污收费之间做一个有效的衔接，开展费改税的立法，还是可以为各方所接受的。根据国务院发展研究中心常纪文所述，《环境保护税法》需要考虑以下几个方面社会关心的热点问题 。
1.《环境保护税法》应增加指导性条款
《环境保护税法》作为专门性环境保护法律，应当是环境保护税领域的综合性法律。首先它应当构建一个实践性的'环境保护税法体系和框架，形成自己的理论。从意见征求稿的条文来看，没有规定指导思想、实施思路与策略、政策宣告、基本原则和主要制度，应用性太强，系统性和指导性不足。这个立法不足，是和目前的理论研究不足相关的。
目前，环境保护税的范围，如是否包括碳税、生态补偿税、自然资源开发税、市场交易税等，自然资源界、生态保护界和环境污染防治界的意见还很不统一，加上部门分割，目前要想统一很难。而开征环境保护税，必须走第一步，所以，从环境污染物排放税入手，先简单后复杂，可以理解。但是无论如何，指导性的条款或者内容，如“调整产业结构”等，还得多多少少地补充一点。
2.环境保护税到底包括哪些税目
《环境保护法》是环境保护的综合性、基础性法律，虽然不是环境基本法，但是它对环境保护各领域的工作还是具有指导作用的。环境保护税是环境保护工作的一个主要措施，如制定《环境保护税法》，其适用范围应当与《环境保护法》基本相匹配。
按照《环境保护法》的规定，环境保护工作不仅包括污染防治，还包括生态保护、自然资源保护和环境交易的行为。意见征求稿第2条规定：“在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当依照本法规定缴纳环境保护税。”第3条规定：“本法所称应税污染物是指大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。”
可以看出，意见征求稿所指的环境保护税仅针对排放污染物的行为，是《排污费征收使用管理条例》的翻版，没有针对生态建设、自然资源和环境交易，范围过窄，没有新意。基于此，一些人认为，这个法律最终变成仅为环境保护部门适用的部门性法律。今后，国土资源部若力推《自然资源税法》的制定，国家林业局等部门若力推《生态保护税法》的制定，将进一步加剧部门立法的分割。
3.环境保护税重点调节哪些重点监控产业
根据意见征求稿的规定，环境保护税重点监控(排污)纳税人是指火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工(酿造、造纸、发酵、制糖、植物油加工)、纺织、制革等重点污染行业的纳税人及其他排污行业的重点监控企业。
我们认为，这一规定看起来很全面，但因为不同类型的企业排放有不同种类的污染物，故缺乏进一步的可操作性。应当列举大气污染防治的重点监控(排污)企业、水污染防治的重点监控企业、固体废物排放重点监控企业、噪声排放重点监控企业的形态。
对这些重点企业，也应当分工艺开展分类的规范。对重点监控企业，也应当采取做加法和做减法相结合的方法，予以规范。对可以改造或者升级换代的企业，应当用税收优惠措施支持它们改造或者升级换代，继续发挥他们在就业和税收贡献方面的作用;对不能改造或者升级换代的企业，要用税收的杠杆手段，逼迫他们退出市场，为新型工业的发展腾出环境空间。
4.协调环境保护税和排污权有偿使用费关系
目前，国家正总结11个省份在排污权有偿使用和在排污权交易方面的试点情况。总结之后将结合经验和问题，出台统一的政策，按照《生态文明体制改革总体方案》和“十三五”规划的要求，在全国推行。环境保护税和排污权有偿使用费都是针对排污企业的排污行为征收的费用。对于排污权有偿使用费，学者们普遍认为，是一个“权利费”;环境保护税，是按照“环境补偿”的原则对排污行为实际征收的费用。前者作为一个权利可以交易，一般来说，应当是永久的，但是按照财政部等部委出台的文件，这个权限只有“三到五年”，所以又不像是一个资格性的权利，在此情况下，还征收环境保护税，产业界理解不了。
也就是说，如何处理环境保护税和排污权有偿使用费的关系，没有理顺，学界和产业界的争议仍然很大。在实践中，北京、天津已经大规模上调排污费至8-20倍，湖北2015年上调排污费一倍左右，已经起到调节经济行为、促进环境保护的效果，有的地区不太愿意对现有企业再征收排污权有偿使用费。基于此，建议《环境保护税法》在制定时，要理顺各种税费的关系，只要达到了环境保护的效果，就要果断减少征收费用和税收，以减轻企业的负担。
5.环境保护税征收标准应统一和灵活兼顾
有人担心，环境保护税的推出会增加企业的成本，导致中小企业无法承受，进而最终由消费者来买单。我们认为，目前经济下行压力比较大，如果费改税工作做得很好，就不会出现这种问题，反之就会出现大问题。
根据研究，只要是达标排污和符合总量排污的合法企业，就不可能增加企业的成本。不过，我国东部地区和其他发达城市，领先西部地区二十到三十年，在这种情况下，环境保护税的征收不要一刀切，要考虑地区差异。差异若过小，不利于落后地区的经济发展;差异若过大，会促使污染企业跨地区转移。从目前的排污权有偿使用来看，一吨COD的价格，有的发达省份为6000元左右，有的中西部地区仅为200多元。价格很低的省份，环境污染就重一些，价格很高的省份，环境质量就好一些，环境保护税征收标准的确定，应当避免这一教训。
另外，就作用而言，不能就税收而谈税收，环境保护税应当和环境规划等关键性改革措施有机地结合起来。下一步，应在京津冀、长三角、珠三角等大区域的范围内开展“多规合一”工作，统筹区域内的产业结构和产业布局，既发挥各地的产业和资源优势，也平衡各地的经济和社会发展，防止各地产业重复和无序竞争的现象重演。环境保护税的征收如果和“多规合一”等措施结合起来，环境保护和经济发展的双重效果将相当好。
6.加强部门联动健全征缴监管
此外，立法规范的设计还要加强部门联动，提高环境保护税收制度的实施效果。如何科学设计《环境保护税法》，让各方共享生态文明体制改革的红利，应该在该法中建立健全相应的配套制度，如环保部门、税收部门以及其他相关部门如何有序衔接，克服地方保护和部门分割主义，通过联动机制加强征缴监管等问题，及时调整税率等，值得深入探讨。
为此，需要建立统一的内部工作平台和信息公开外部平台，提高监管效率，防止偷逃税以及违法减免税等情况发生。另外，应当建立统一的考核机制，防止部门之间协同和配合不足的现象。
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