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完善国有企业法人治理结构是企业制度创新的迫切需要
论文关键词：法人治理结构制衡一股独大股权多元化
论文摘要：本文通过阐述当前国有企业制度创新的紧迫性，进而从完善国有企业法人治理结构上寻找突破口，从不同角度分析了当前国有企业完善法人治理结构对企业制度创新的重要性，揭示了当前国有企业完善法人治理结构的主要障碍、存在问题及基本途径。展现了在当今国有企业中建立健全法人治理结构在企业制度创新上的突破与提升。
引言
从上世纪九十年代以来，我国的民营企业异军突起。使国有企业在国民中的比重越来越小。同时，企业的经营业绩也出现滑坡，为扭转这种局面，国家及时采取措施，对国有企业进行改制，主要包括公司制改制、股份制改制、股份合作制改造以及企业的分立、债权转股权、出售、兼并等。从而实现国有企业制度创新、创新，搞活搞好企业的发展。其中，在国有制企业内部实行的企业法人治理结构从本质上实现了企业制度的创新，从而为国有企业走出困境，迈向成功起到了至关重要的作用。本文就从完善国有企业法人治理结构对企业当前及今后发展的重要性及前瞻作一叙述。
一、完善法人治理结构是国有企业制度创新的迫切需要
建立科学、规范、有效的法人治理结构，对于振兴国有企业具有特别重要的现实意义。以中国华电集团为例，它是在原国家公司部分企事业单位基础上组建的全国五大发电企业集团之一，是经国务院同意进行国家授权经营的机构和国家控股公司的试点。集团公司系统内国有企业的比例较高，这些企业老、小机组多、职工人数多、包袱重、技术装备水平低，亏损面较大。显然，实现企业制度创新，搞活搞好国有企业，对于把中国华电建设成为具有可持续发展能力和国际竞争力的现代大型企业集团有着决定性的意义。而完善法人治理结构，是实现国有企业制度创新的关键。
二、完善国有企业法人治理结构是企业的关键
（1）完善法人治理结构才能提升经营业绩
规范的公司治理结构通常是：资产所有者拥有公司的所有权；股东通过股东大会选举董事会，董事会成为由股东大会授权的公司财产托管人，拥有重大决策及对总经理为首的经理人员的任免权和报酬决定权；以总经理为首的经理人员受聘于董事会，作为董事会的代理人，具体负责公司的日常经营管理事务；监事会对公司和董事、经理进行监督，向股东大会负责。公司法人治理结构的功能，就是在所有者与经营者之间合理配置权力、公平分配利益以及明确各自职责，建立有效的激励、监督和制衡机制，从而提高公司效率，实现公司经营目标。一些国有企业虽已改制为有限责任公司或股份有限公司，但许多结构性矛盾和弊端依旧存在。究其原因，主要是法人治理结构不完善，运行机制和运转方式没有发生根本性转变。
（2）完善法人治理结构才能规范公司行为
合理的公司法人治理制度能够解决国有企业的一系列体制性矛盾，实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开、政资分开、政事分开，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，有效防范经营风险，促进公司规范运作。国内外出现的一些公司违规行为，特别是财务造假行为，其原因是多种多样的，其中最主要的是公司治理结构存在缺陷或失效。只有完善公司法人治理结构，才能从根本上规范公司的行为。
（3）完善法人治理结构才能强化功能
资金匮乏是国有企业面临的难题之一。虽说公司制度具有强大的融资功能，但者只有在确认自己的利益能够得到保护的情况下才会向企业投资。因此，企业在资本上为获得资金而进行的竞争，实际上是公司治理水平的竞争；治理结构健全的公司会得到投资者的信赖，可以较低的融得较多的资金，从而获得更好的发展机会；治理结构不健全的公司，无法得到投资者的信任，因而难以筹得资金，或筹资成本较高，或筹资数额较少，发展空间受到限制。
（4）完善法人治理结构才能实现改革突破
目前，国有企业改革进入到结构调整和制度创新的新阶段。从横向看，公司的产业分布结构、资产分布结构、所有制结构的调整任务十分艰巨。完善法人治理结构，对于推进国企的结构调整，实现内部核算的公司制改造，具有牵引和示范作用。从纵向来看，国企公司内部包括已经改制的公司，转换经营机制的目标还没有完全实现，进一步深化企业内部配套改革的任务仍十分艰巨。完善法人治理结构，有利于建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；有利于积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度；有利于继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人员，分离企业办职能，创造企业改革发展的良好。
三、完善法人治理结构的主要障碍和存在问题
我国国有企业建立现代企业制度已取得明显进展，但仍有不少企业的法人治理结构不健全、不完善，领导体制、决策过程依旧，制度、管理方法依旧，经营机制、政企关系依旧。在建立责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构方面存在的缺陷，严重影响了公司的有效运作和效益的提高。
（1）产权主体多元化进展缓慢
国有股“一股独大”，使国有企业产权制度改革难以真正到位，企业内部缺乏多元利益主体的制衡。我国的公司改造是在高度集中的计划经济体制基础上进行的，很多企业在股份制改革时，没有吸收更多的者参与，国有股“一股独大”，千万企业产权比较单一。改制为国有独资公司的企业，国家仍是企业的唯一股东。这些企业虽然建立了股东大会、董事会、监事会，但仍由国家绝对控股，由此而建立的法人治理结构往往难以规范。
（2）国有资产不完善
出资人职责不能完全到位，国家作为所有者的权益得不到有效保障。以行业为例，实行公司制以后，对大多数企业来讲，由于国有股仍然占绝对控股或独资地位，企业最大或唯一的股东还是国家。公司股东会、董事会、监事会的组成，国家一般不派人员，而是授权委托企业作为国有股权的代表。这样，真正代表国有出资者的往往还是企业“内部人”。他们既要代表国家，替国家负责，又要代表职工，对职工负责，同时还是企业的一员。因此，就出现了所有者不能完全到位、经营者与所有者在某种程度上错位的现象。
（3）法人治理结构中角色与职责严重不对称
导致企业内部监督不力，法人治理的权力制衡机制难以形成。在实践中，由于董事长是法定代表人，成为公司的“一把手”，使经理班子和监事会通常都受制于董事会。部分公司的董事长同时兼任总经理，使经营层的权力失去了有效的制衡监督。企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。监事会不能有效发挥监督功能，而且往往被董事会和经理层控制，工作处于被动状态。
（4）党组织与法人治理结构的关系不明确
“新三会”与“老三会”之间的协调困难。许多企业党委班子、董事会、经营班子都是那几个人，直接参与企业的决策和经营，这种公司权力的高度重合，不仅有悖于现代企业制度的要求，而且在具体工作中往往造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。特别是“新三会”（股东大会、董事会、监事会）与“老三会”（党委会、职代会、工会）的交织问题，成为不易解决的一大难题。如何协调好“六会”的关系，是完善法人治理结构的重要内容。
（5）对企业经营者缺乏有效的激励约束机制
企业家形成机制存在明显的制度障碍。这主要表现在三个方面：一是经理人员选拔机制空缺。一些公司不是按的眼光去选拔经营人才，而主要是看其是不是稳当、听话，至于有无经营才能，不是考虑的重点。二是经理人员激励机制空缺。经理人员往往是凭责任心、事业心去工作，其收益没有与承担的风险、付出的劳动以及取得的成果挂钩，资本价值未能得到真正重视。三是经理人员约束机制空缺，在相当一部分企业，经理人员名义收入不高，但隐性收入惊人。究其原因，主要是对经理人员缺乏有效的约束机制。
（6）公司出现危机时，缺乏重组主题
作为高比率国有股权代表的政府，在公司重组问题的处理中不可能事必躬亲，这就导致投资主体缺位问题，从而使得实际权力向经理人员或其他股东转移。当前我国内外部监督和约束机制很不完善，客观上存在股东权益受损的可能性。
四、完善法人治理结构的基本途径
从根本上解决国有企业存在的问题，必须克服企业改制过程中法人治理结构失衡的现象，建立有效制衡的现代公司法人治理结构。
（1）大力推进股权多元化
实践证明，国有企业改制为国有独资公司或国有股“一股独大”，不利于完善公司法人治理结构。十六届三中全会《决定》指出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制，实现主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。完善公司法人治理结构，必须以投资主题多元化为前提。比如我们集团公司在实现投资主题多元化的同时，在国有资产分级监督、的基础上，还吸收各地方投资实体形成的国有股东；吸引战略投资者作为股东；还通过债券转股权、贷改投等方式形成多元股东；如：在我们集团公司寺河矿就是把23亿元的债权转为了股权；在企业并购、技改过程中，通过多种方式实现投资主题多元化；与建立企业高层管理人员的激励约束机制相结合，实行高层管理人员持股；通过境内外上市、中外合资、法人相互持股，实现了投资主题多元化。比如，我们通过协商注入资金，并购了多家化工企业，与德国凤凰公司合资成立了凤凰胶带公司，实现了投资主体股权多元化。
（2）积极引入共同治理机制
在企业法人治理结构中引入共同治理机制的思路是基于“利益相关者合作”。该理论认为，公司的目标既要追求股东利益最大化，也应为利益相关者服务。这启示我们，在设计公司治理结构时，董事会和监事会中要有股东以外的利益相关者代表，如工人代表、债权代表等。通过引入工人、债权人甚至一些私人股东作为企业经营者的监督人，借助职工的就业刚性、债权人的刚性、小股东自身权益等激发出来的监督动力，克服企业监督失灵的问题。这种思路有利于发挥工会和职代会的作用。在设计董事会、监事会的构成时，可以增设外部董事和监事，以弥补其他董事和监事知识不足，局限于本位利益、局部利益和短期利益等缺陷，有利于利用外部资源，以较低的代价提高董事会和监事会的管理水平。
（3）完善集团公司多层治理
完善集团公司多层治理是发展具有国际竞争力的大公司大企业集团的必然要求。结合我们集团公司在完善集团公司多层治理情况，主要体现在以下几个要点：一是明确了集团公司和子公司在上平等的主体地位，正确划分了总分公司、母子公司的管理界限；二是按照“双向进入”的原则，构造了集团公司的全资子公司和控股子公司的党委会、董事会和监事会，妥善解决了党委会与法人治理结构的关系问题，董事长和总经理分设；三是明确了股东会、董事会、监事会和经理层的职责，建立了各负其责、协调运转、有效制衡的机制，妥善处理了新老“三会”的关系；四是企业党组织充分发挥了核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策；五是集团公司履行国务院赋予的国有资产所有者的职责，向子公司派出了董事、监事，集团公司的产权代表依法行使了职权，按照《公司法》规范了对子公司的管理；六是坚持了党管干部的原则，并同化选聘企业经营管理者相结合，加强和改进对企业领导班子的管理。前不久，我们就在中国矿大召开了人才招聘会，并取得了非常满意的成绩；七是加强了对派出董事、监事、总监的培训、管理和考核，建立了企业经营业绩考核和决策失误追究制度，条件具备时可试行基本工资、年度奖金、长期激励（如股票期权）相结合的薪金报酬制度。比如，我们集团公司的一些子公司就实行了企业经营业绩考核的年薪制。
（4）不断改进企业外部治理机制
完善公司法人治理结构，有赖于培育和发展治理市场不断改进企业的外部治理机制。结合我们集团公司主要表现有以下几点：其一，完善了产品市场竞争机制，实现了产品多元化。其二，完善了人才市场竞争机制。在比较完善的经理市场中，公司的经理人员存在许多潜在的竞争对手。其三，完善了公司控制权市场竞争机制。随着我国主义市场经济体制的不断完善，相信企业的外部治理机制将越来越健全，也会越来越有效。
五、完善法人治理结构的对策和建议
为完善国企公司的激励机制和监督机制，完善法人治理结构，提高我国公司法人治理结构的运行效率，我们建议：
（一）分散股权，改善股权结构
1、在一般的竞争行业，通过出让国家股、国有法人股或者资产重组等方式，使股权分散化，股权结构合理化。
2、在关系国计民生的行业（企业）、带有垄断性的行业以及特殊行业，公司的股权同样需要分散，但应该对这些公司的股东加以限制，资格可由监管部门加以认定。
3、加紧研究和出台外资和三资企业收购上市公司股权的办法。这既是引进国外公司治理结构和管理经验的需要，又是引进外资的新渠道。
4、公司股权结构的调整应适应我国产业结构的调整。
5、推进国有资产的改革和完善，解决“董事空壳”现象。
6、培育机构者和投资基金，改善上市公司的股权结构。
（二）强化董事义务和责任意识，追究违法董事的责任
我国《公司法》、《法》和有关法规对上市公司董事的义务和责任做了明确的规定。主要包括：董事对上市公司的义务；董事负有的民事责任。《刑法》还就妨碍公司、企业管理秩序犯罪，对单位及其直接负责的主管人员和其他直接负责人员实行“双罚”制度。主管人员就包括董事在内。但是，目前董事忽视自己义务和责任的状况令人担忧。在加强证券日常监督和宣传的同时，严格执法、依法追究董事的刑事责任和民事责任是强化董事责任意识的重要手段。
（三）增加外部董事、独立董事，提高董事会的独立性
1996年，美国一家权威机构对当年破产企业进行的分析表明，85%以上的倒闭企业是由于公司董事会的决策失误造成的，而决策失误主要发生在那些治理结构不完善的企业，其中董事会不独立就是主要原因之一。因此，提高董事会的独立性是当务之急。董事会换届时，外部董事应占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事。外部董事应有足够时间和必要的知识能力以履行其职责。同时，赋予独立董事一些特殊的权利，如公司的关联交易必须有独立董事长签字后方能生效；2名以上的董事可提议召开临时股东大会；独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他有关部门报告情况，等等。因此，我们建议逐步建立外部董事和独立董事制度。
（四）加强监事会的权威性
公司要不断强化监事会的功能，提高其权威性。监事会的职责和权限要明确，要制定具体工作制度规则和议事议程，避免使监事会流于形式。我们建议：
1、立法。要在有关的法律、法规、规章和公司章程中，明确监事会的职权，赋予其独立行使职责的权利，逐步扩大其监督权限。监事会可以对公司聘请事务所发表意见，在必要时有权以公司名义另行委托会计师事务所独立审查公司的，国家有关部门可委托监事会对待定的事项进行。
2、监事资格认定制度。要促使上市公司股东大会选择有知识、有能力、懂经营、会理财的专业人士为监事。
3、必须给监事创造良好的工作条件。目前，监事会的首要职责是检查公司的财务，监事会有权及时了解和查阅公司经营情况，可规定程序向董事会和财务部门索要有关，并承担相应的保密义务。
4、逐步建立完善外部监事制度。
（五）建立和完善公司高级管理人员的激励机制
公司高级管理人员的创新能力是否充分发挥，是法人治理结构有效运行的关键因素之一。目前，许多公司的激励机制尚不完善。我们建议：
1、从自身经营特点出发，将公司管理人员的报酬与公司的经营业绩紧密挂钩，根据收入公开、提高透明度的原则，设计各具特色的分配和奖励方法。该办法不应受工资总额的限制，经股东大会同意后实施，并保持相对稳定。
2、本公司股票。奖励股权是国际上的通常做法。可以给高级管理人员发奖金并要求他们购买一定数量的公司股票，在任职期间由证交所锁定。也可以附加服务年限，先给分配权，后给所有权。
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