关于城市规划价值观的思考
导语：城市是一个多元的复合型社会，而且又是不同类型人群高度聚集的地区，各个群体为了自身的生存和发展都希望谋求最适合自己、对自己最为有利的发展空间，因此也就必然会出现相互之间的竞争，这就需要有调停者来处理相关的竞争性事务。在市场经济体制下，政府就担当着这样的责任。
乌托邦主义、社会平等思潮、空想社会主义是现代城市规划思想的渊源。 2O 世纪 6O 一 7O 年代，西方城市规划的社会学研究步入高峰; 1980 年代以后，全球化背景下的城市空间结构极化现象再次成为西方城市规划研究的热点 。西方城市规划发展的历程可以理解为探寻城市规划如何更合理、更公平地界定公众利益的过程 H 。在国内，随着“城市规划的科学性”、“城市规划的公众参与”、“规划师职业道德”等一系列基本命题讨论的逐步深入，城市规划的社会职责及其价值观取向成为当前研究的热点。追求社会公平、公正成为我国规划学界的理想诉求。转型期我国城市规划是否要坚持以社会理性或社会公正的价值观为主导 ? 本文在国内相关研究的基础上，基于转型期我国社会的某些特征及其主要矛盾，力图从“改革一发展一稳定”、“市场一政府”、“政治国家一市民社会”和“地方政府一私有资本一市民”的角度来解析我国城市规划价值观的变迁及其取向问题。
一、国内相关研究状况及其问题的提出
1 .国内相关研究状况
在城市规划价值观问题上，国内学者已做出了大量有益的探索，并提出了许多富有创意的见解。在城市规划科学内涵的认识上，张庭伟认为，城市规划是以政府行为的方式介入社会发展过程，在土地、空间资源的分配上体现社会所期盼的公正性和有效性。石楠认为，城市规划是保障城市公共安全与公共利益的重要公共政策 ，其最基本的属性是政策。孙施文指出，城市规划应坚持以社会理性为主导，其核心价值应该是社会资源配置的公正与公平。陈清明提出，城市规划是对城市中不同利益主体在空间资源占用上的一次“再分 配”，公平地占有城市资源特别是土地资源也是现代城市规划的首要的和基本的原则。吕晓东认为，城市规划的主要作用是通过相关政策来控制、协调社会资源的分配和社会各群体的利益。在城市规划现存问题原因分析上，陈锋提出，转型期城市规划的最大问题是其作为公共政策的核心要素—公共性的缺失。张兵指出 ，由于缺少统一的价值标准，使得城市规划的理论和实践失去方向，城市规划的重点是重建其价值体系。卢源指出，中国社会结构的深刻变化影响城市规划价值取向，不承认城市规划的阶层特征，将激化社会阶层的矛盾甚至导致社会冲突。在规划“为谁而服务”的问题上，康艳红等人提出，人本主义是城市规划的本质和根基，提出应坚持以“多数人”为本、“弱势群体”为本的人本主义规划。李京生等人认为 ，城市规划在某种程度上可以说是特定价值观指导下的社会行为，其价值观就是保障公共利益。城市规划应注意不同利益主体之问的平衡，应紧密服务于人类社会的福利和公正 ，规划应对弱势群体实行政策倾斜 。
综合国内学者的观点，关于我国城市规划的价值观问题基本达成如下共识：第一，传统“物质性”的城市规划过分强调其经济职能，强调“规划的目标是促进经济发展”、“规划就是生产力”，而缺少对转型期城市规划的社会性和政治性分析。城市规划的价值观“错位”是导致当前城市规划困境的一个重要原因;第二，作为政府行为和政府的一项职能，城市规划的基本属性是公共政策的组成部分，城市规划应坚持以社会理性为主导，追求社会公平和公正;第三，从某种意义上讲，城市规划是对空间资源和社会资源的再分配，这种利益的“再分配”应该坚持规划的“人民性”，当前尤其要体现对“弱势群体”的关怀，而不应成为“强势集团”攫取更多利益的 。
2.问题的提出
在西方，城市规划的核心问题围绕空间资源分配的社会公正性而展开。在国内，追求社会公平、公正似乎成为现今学者们的理想诉求。笔者在分享这种理想的同时，不大同意一些学者的研究观点，认为现有逻辑推理有两点值得进一步推敲和商榷。
第一，只有从不同国家的文化、政治和法律背景出发，才能对规划改革的路径有全面认识;规划作为一种政策，是一个国家社会、经济、文化和政 治的产物。用成熟市场国家 ( 常态社会 ) 的城市规划价值观及其相关理论来指导转型期中国 ( 非常态社会 ) 的规划实践是不合适的。由于规划的背景要素不同，规划理论产生与运用所根植的“土壤”不同，客观上造成了许多国外规划理论在中国现实土壤中存在不同大小的生存空间。如，在缺少民主传统的中国，公众参与理论在中国规划实践中的运用并没有取得其在西方同样的效果。 梁鹤年 教授在 2005 年城市规划年会所作《抄袭与学习》报告中提出“背景迁移”比较研究方法 ，指出，在规划理论“洋为中用”的过程中，首先要分析国外城市规划理论及其方法生长和发挥所根植的背景 ( 社会、经济、政治民主等 ) 或国外城市规划理论及其方法运用所具备的支撑要素;其次，要深入分析国外理论和方法与中国背景的关系，国外理论和方法在国内生存的“可塑性”及其在保持关键要素情况下的可修改的极限，等等。换言之，以西方城市规划的价值观来指导转型期中国的规划实践需要进一步推敲。
第二，在国内，学者倡导将社会公平与公正作为城市规划价值观的准则，或应以社会理性作为主导。这种流行观点是否存在“矫枉过正”之嫌疑 ? 改革开放以来，在体制转型的过程中，我国城市规划价值观也相应地发生了变化，先后经历了“经济增 ”到“经济增长 + 生态环境保护”，再到最近几年对社会公平、公正问题的关注。“存在就是合理”对尚处于转型期的中国，无论过去、现在还是将来，城市规划追求经济增长是否存在某种合理性 ? 笔者认为，只有将城市规划放在转型期中国动态的战略目标中、放在渐进式改革的发展中、放在转型期诸多矛盾和冲突中，才有可能理清、理顺我国城市规划价值观变化的脉络。
二、转型期我国城市规划价值观的再思考
1 .“改革一发展一稳定”视角下的城市规划
(1) 城市规划走向社会理性是必然趋势
理想状态的“改革一发展一稳定”应是良性互动关系，即改革促发展、发展促稳定，稳定又为改革继续深化提供一个良好的国内环境。但“发展促稳定”的一个重要前提条件是发展过程中产生的巨大收益在得到相对公平分配的情况下才能促进社会稳定和政治稳定。然而，在现实生活中，改革所产生的收益并非各群体“利益均沾”。改革开放以来，以所有制为核心的生产关系变革造成中国社会阶层的急剧分化，掌控组织资源和经济资源的少数集团或阶层成为改革的最大获益者，而改革成本多被弱势阶层所承担。换言之，中国转型使得弱势阶层利益绝对受损 ( 如失业人员 ) 或相对受损 ( 如农民、产业工人 ) ，而市场经济的“马太效应”又不断扩大各阶层间的收入差距。贾高建认为，由转型过程中触动的原有的既定利益格局引起的社会冲突，其实质是对转型进程本身的抵触和拒斥，而由转型过程中出现的偏差和脱节引起的社会冲突，其实质是对这种偏差和脱节的反对和抗议。收入分配和财产占有方式的不公正是当前社会稳定的最大威胁。随着城乡收入和城市内部不同阶层收入差距不断拉大，社会的“极化”现象凸显，增加了社会运行风险。一方面，弱势阶层产生相对剥削感，不满情绪日益滋生蔓延，社会张力在不断积蓄;另一方面，政府职能在收入分配和财产占有方面改革的相对滞后、“钱权互动”或“钱权结盟”激化了弱势阶层对国家管理阶层的不满，造成了政府公信力的下降和国家机器的日渐钝化，这可能导致社会冲突向国家政治层面延伸，从而影响到政治稳定。
在转型期，作为政府的一项重要职能的城市规划是否该承担其应有的社会职责呢 ? 是否该在土地、空间资源的分配上体现社会所期盼的公正性呢 ? 是否该在城市发展所带来的利益分配上向普通公众倾斜呢 ? 令人遗憾的是城市规划在这些方面做得都不理想。过去，无论在规划编制上，还是在规划的实施过程中，规划基本上都由“精英”所掌控，导致了在空间资源调整和再分配过程中溢出的巨大利益更多地流向“精英集团”。在各类开发区圈地运动中，失地农民成为征地的受害者，而开发商和地方政府在农用地转换的地价差中获得了丰厚的报酬;在经营城市大张旗鼓的时期，房地产和地方政府成为“经营”的最大赢家。城市规划的社会职责缺失进一步激化了原有的社会矛盾。鉴于此，城市规划转向追求社会理性是必然趋势，但这并不意味着城市规划应以社会公平、公正为主导。
(2) “规划是生产力”具有内在的合理性
《中华人民共和国城市规划法》明确规定，“实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设”。同时，城市规划任务应随国家、区域和城市发展目标的变化而变化。对于一个“后进”国家，“发展”尤其是“经济发展”是永恒不变的主题。改革开放初期，面对国内外严峻的环境，如何促进经济发展和经济增长成为当时国家面临的最大挑战。当时的社会阶层结构相对单一，地区差距和城乡差距较小，整个社会矛盾不明显。 1978 — 1985 年，先行一步的农村联产承包责任制改革使农民得到了巨大的实惠，在随后风起云涌的农村工业化浪潮中，农民又获得了巨大收益。期间，大刀阔斧的国企改革尚没有真正开始;受渐进式改革约束，私有企业发展也相对迟缓。可以说在 1992 年之前，社会稳定为“以经济建设为中心”提供了理想的社会基础。在整个社会矛盾不明显、生态环境压力不大的情况下，“规划的目标是促进经济发展”、“规划是生产力”等具有内在的合理性。在 1992 年市场经济体制确定以后，城市掀起了一场以产权为核心的企业改革浪潮，私有资本在经济增长和经济发展中的重要性日益增大。伴随着产权改革和职业转换，社会阶层急剧分化，社会矛盾开始突显。同时，以经济指标为考核地方官员政绩的做法使得城市规划的经济职能被无限放大，其理应承担的社会职责和生态环境保护职责被淡化。从和谐社会的角度来看，尽管城市规划理应担负起相应的社会职责，但制度转型的长期性、工业化与城市化的长期性，“后进”国家的本能冲动都决定了：在未来相当长的时期内，“以经济建设为中心”的发展战略不会动摇，促进城市经济增长和发展仍将是我国城市规划的主要职责之一。
(3) 经济发展与社会发展矛盾的统一性
从长期来看，经济发展与社会发展是统一的，经济发展是推动社会发展的物质基础;但在短期来看，两者又有矛盾的一面，集中体现在经济增长和社会公平矛盾方面，其本质是“效率”与“公平”问题。要准确地把握二者的尺度是一件难事，因为它不是纯粹地在“效率”与“公平”之间作选择，而是根据现实存在的诸多经济社会问题来确定“效率”与“公平”的平衡点。每当社会公正与追求经济增长的目标发生冲突时，矛盾就显现出来。一般而言，对于“后进”国家，只要社会运行在安全阀值内，“效率”将占主导地位，“公平与公正”处于次要位置。从当前国内经济发展和社会发展存在的矛盾来看，改革进程中诸多社会问题首先是发展问题。在“经济问题的社会化”和“社会问题的经济化”凸显的今天，这些问题与其说是社会问题，不如说是经济问题。如果不能充分认识到国内经济发展与社会发展矛盾的内在统一性，过分强调城市规划的“社会理性”，甚至提出我国城市规划应以“社会公平与公正”为主导，对转型期的中国可能欠妥。
2.“市场一政府”视角下的城市规划
倡导城市规划应以社会理性为主导的学者多基于如下思维逻辑：市场与政府是社会经济的两大调节者;市场职能在于通过资源的优化配置实现“效率”最佳，政府的作用在于填补“市场失灵”，其合理性和合法性在于维护公共利益;城市规划作为政府行为，是针对于“市场失灵”而建立起来的，其主要职能是坚持社会公平和公正。这种逻辑推理对西方城市规划职能分析可能是合理的，但对于转型期的中国就值得进一步推敲。
其一，早期的自由市场主义一凯恩斯主义一新自由主义，在政府与市场经历几次大的交锋之后，政府与市场的权限相对固定，各自的分工也相对明确。在市场与政府职能相对确定的情况下，城市规划作为政府的一项职责，其实质是政府“有形之手”的延伸，主持社会公平、公正，弥补市场缺陷就成为其核心价值标准。但对于我国而言，全方位的转型使得中国在较长时期内处于“非常规状态”。由于缺少“前车之鉴”，渐进式改革更多的是“摸着石头过河”，采取“试点一修正再试点一一推广”的方法，对未来市场与政府角色的讨论很多只是方向性的，无法事先设计出“一劳永逸”的方案。就当前而言，市场经济远没有达到成熟的程度，政府与市场职能的边界尚处于不断变化之中，甚至出现政府和市场职能的重叠。转型期，政府及其作为政府主要职能之一的城市规划是否不要追求经济发展和经济增长呢 ? 在现实经济活动中，政府虽从直接插手企业生产的领域逐步退出，但间接推动地方经济发展和经济增长的方式在不断增加，在招商引资等领域，处处可以看到政府推动经济增长的影子。张京祥在论及我国行政区经济强化的原因中指出，政府虽然正从“国有经济”领域逐步退出，但是可以通过“灵活的地方政策”变相地强化对地方经济发展的控制。在分权体制下，地方政府问的竞争和博弈紧密围绕争夺各种发展资源而进行。对于城市政府而言，中央政府的决策权下移使其拥有了更大的决策权和选择空间，但在计划控制能力明显下降的形势下，政府日益重视城市规划对资源的控制能力，规划的“龙头”地位由此突出。
其二，在城市规划价值观的表述上，当前流行另一种观点：城市规划是公共政策的组成部分或城市规划的本质是政策性;维护公共利益是一切公共政策的出发点和归宿;城市规划应坚持“公共利益”至上，增进整个社会福利。但在市场经济中，公共福利的增进以个人福利的增进为前提。公共利益实现的市场机制一直被西方所推崇。在他们看来，市场机制是实现个人利益和公共利益兼容的最优机制，公共利益作为实现个体利益的副产品自然地产生。私营企业家的逐利看似是追求个人利益的行动，但存在广泛的利他性和利社会性。亚当·斯密对此曾做出精彩的描述：“个人在这一过程以及其他过程中，都是由一只看不见的手引导着并最终增进了社会的利益，虽然这最终的结果并非出自其个人的意愿。不过，个人无意识的行为并不是不利于社会的。相反，通过追逐自身的利益，他对社会利益的不断的促进作用甚至比他想要这么做时更有效。”但个体利益增进与公共利益增进也存在巨大的冲突和矛盾，需要政府的“引导之手”来均衡。城市规划是政府行为，但又是不完全的政府行为。规划管理的社会化和规划实施的市场化越来越明显。从实施角度看，规划不仅需要公众参与，更需要私有资本参与。如以维护公共利益、增进社会福利作为城市规划的最高准则，城市规划一味地追求社会公平、公正，从长远看将不利于公共利益的提高，不利于社会福利的增进。
3.“政治国家一市民社会”视角下的城市规划
在早期的政治哲学范畴中，市民社会是指与自然状态相对的政治国家。黑格尔首次实现了政治国家和市民社会之间的分离，并建立了“国家高于市民社会”的理论构架。马克思第一次正确揭示了国家和市民社会之间的关系，不是国家决定市民社会，而是市民社会决定国家。恩格斯对此有明确的阐述：“国家，政治制度是从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性的因素”。关于全球市民社会产生，美国学者塞拉蒙指出：“四场危机” ( 福利国家制度危机、发展危机、环境危机和社会主义危机 ) 和“两次革命性变革” ( 市民革命和通讯革命 ) 导致了国家地位的衰落，并为有组织的志愿行动开辟了道路，其直接的结果是市民社会的再现。在西方，早期资本主义的“自由、平等、博爱”使社会得以思想开化; 1960 年代，大规模的反贫困斗争、反种族运动、人权运动、女权运动、环境保护运动此起彼伏，促进了市民社会的成长。西方国家市民社会的兴起使其形成了一套相对完整的“市民社会权力制约政治国家权力”的.法制体系。对西方城市规划而言，在六七十年代规划向“后现代主义”转变的同时，也将西方城市规划的社会学研究推到了这一时代的顶峰。整个 1960 — 1970 年代的西方城市规划理论界对城市规划的社会学问题的关注超越了过去任何时期，城市规划的社会职责，城市规划中的“民主”要素受到高度关注。换言之，西方城市规划关注社会公平、公正不仅具有厚实的物质基础，而且具有雄厚的社会基础和民主根基，城市规划追求社会公平、公正可以说是“水到渠成”。
对于中国市民社会，主流观点认为，过去的中国缺少市民社会所必需的经济、社会、文化土壤。受数千年儒家文化的熏陶，国家与社会犹如严父与孝子的关系，国家职能的全方位化导致民间社会力量的全面萎缩 。尤其是在计划经济年代，政治国家对整个社会生活的控制无所不在，国家从市民社会夺走全部权力，整个社会生活高度政治化，市民社会淹没于政治国家之中。但改革开放以来，高度统一的“国家与社会”关系被逐渐打破，为中国市民社会的萌芽提供了契机。邓正来认为 ：“中国市民社会是指社会成员按照契约性原则，以自愿为前提和自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域”。按此定义，许多学者认为，尽管中国市民社会发展迅速，但用“市民社会”来描述当代中国为时尚早。在中国特殊的国情下，市民社会与国家关系的关键在于：关注社会力量探究民主政治赖以建立的社会基础的渐进道路。尽管追求社会公平和公正是城市规划的最终价值本原，但规划追求社会公平、公正的可能性与中国市民社会的成长、大众政治参与的发展密切联系在一起。在诸多条件不充分的情况下，过分强调城市规划的社会公平和公正性只是给城市规划带上了一个美丽的“光环”。
4.“地方政府一私有资本一市民”视角下的城市规划
按照政府竞争观念，在联邦制国家中，地方政府受到来自选民和私有部门的双重压力。为了赢得“用手投票”的选民以谋求连任，各级政府在非市场产品和服务的供给上、在提供就业岗位上展开激烈的竞争;但是地方政府要实现上述目标，就不得不依赖私有部门，不得不采取各种优惠的税收政策来迎合“用脚投票”的私有部门。但是如果地方政府一味地迎合私有资本，就会造成阶层差距的不断扩大和社会不公，从而政府将因丧失大量选民而不能连任;而政府如果一味赢得选民的“偏好”而无视私有资本的要求，政府将因经济发展停滞而无力为市民提供更多的非市场产品和服务，最终也难以谋求连任。在这种“两难”处境中，政府最关键的角色是如何在选民和私有部门的利益所求中寻求平衡。
处于转型期的中国，不断深化的产权改革客观上促成私有资本逐步取代政府直接投资而成为推动城市发展的主体。在“发展至上”理念的支配下，发展经济、促进就业、改善城市环境已成为城市政府的第一要务，城市政府的发展目标能否实现越来越依靠私有资本。“管治的公共性”和“资源的私有制”之间的冲突在私有部门逐步成为经济发展主体的过程中变得越来越明显。在这种背景下，作为一个合格的地方政府，如何在城市发展和建设过程中吸引大量的资本，同时又使市民在私有资本促进城市经济增长中获得较大的“收益”是地方政府必须考虑的问题，也是城市规划必须要深思熟虑的问题。在地方政府、私有资本和市民处于复杂的博弈状况下，科学的城市规划应该是体现各参与方经济和政治利益的“多赢”，应是规划利益相关方重复博弈和“契约”的结果。随着国内社会张：匀的不断积聚、政府职能的转变和市民社会的进一步发展，尽管城市规划向追求社会公平、公正等社会职责转变是一种必然趋势，但笔者认为，转型期中国城市规划价值观是“多元”的，当前规划的这一转向并不意味着今后城市规划应以社会理性或社会公平、公正为主导。我们之所以这样认为，原因如下：其一，中国 20 多年来城市发展在很大程度上是由私有部门和政府推动的。如果过分强调规划的社会公平 I 、公正责任，不仅会损害私有部门的利益，从长期 来看，也会因城市发展和建设滞后而损害整个社会的利益，从而阻碍社会福利的增进。其二，在市民参与能力 ( 包括参与的民主热情 ) 不强、市民监督政府不力、无法纠正政府失误的情况下，即使倡导城市规划应以社会理性为主导，但在规划编制和实施过程中也很难得到保证。也就是说，在现有的政治体制和民主水平下，公众无法对“权钱同盟”形成有效的制衡，因此解决这个问题并非城市规划自身力量所能完成。
三、结 论
首先，城市规划必须紧紧围绕国家和地区的发展目标并为之服务，“后进”大国追求经济发展的意志、转型期经济发展和社会发展内在矛盾的统一性，决定了城市规划不能以“公正”作为其价值观主导或唯一准则;其次，城市规划作为政府的一项重要职能，政府的职能转变及其转变程度决定了城市规划的职责变化。转型时期，地方政府间接推动经济的热情决定了推动经济发展、促进经济增长仍然是城市规划的主要职责;再次，从政治国家和市民社会关系的角度出发，尽管追求社会公平、公正是诸多学者的理想诉求，但受中国市民社会发展程度的影响，以社会理性为主导的城市规划并不具有社会基础;最后，在现有的政治体制和民主水平下，一味地强调规划的社会公平性、公正性，会对现有体制造成巨大冲击，容易引发更大的、难以控制的社会、政治问题。城市规划的转型必须置于渐进式改革的根基之上，不宜太激进。
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