论我国单一制下的地方立法相对分权（下）
四、我国立法权限体制中的若干问题探讨
1993年以后，响应中央加快立法步伐的号召，地方立法的数量显著增多，并在1994年前后出现了一个地方立法的高潮。[58]地方立法范围的扩大和数量的增多使得地方立法中的一些问题显现出来，引起人们的关注，例如中央、省、市立法的重复问题、地方立法照抄上位法的问题、地方立法的越权问题、与上位法的冲突问题、与部委规章的冲突问题以及部门保护主义、地方保护主义等等。笔者认为，对于这些问题应当客观地看待。有些问题的产生，是由于地方立法在我国为时尚短，地方人大缺乏经验和必要的指导，各级立法机关之间交流不畅所致。对于这些问题，地方人大也正在积极地改进。另一些问题是由于我国人大系统总体的起草能力不强，受目前法规起草体制的限制所必然存在的问题，例如部门保护主义，地方人大对此问题的解决有心无力。另一些法规与上位法抵触的问题与中央立法本身有关，中央对过去的法律法规没有进行及时的调整。[59]还有些法律法规规定得过于细密，没有给地方因地制宜解决问题留出适当的空间。在地方立法中确实存在着一些问题，但这些问题通过体制上的调整，是可以得到解决的。从体制上解决问题的关键是从地方立法相对分权的定位出发，把握“分权”与“监督”这两个核心，从而使地方立法在法制统一的前提下，更好地为人民的福利服务。
以下笔者试图结合1997年6月《立法法》征求意见稿的若干规定，对我国立法权限体制中地方立法相对分权的若干问题进行探讨。[60]
（一）中央与地方的立法权限划分
分权的首要原则就是各个权力主体间的权限要有较明确的划分。在我国，解决中央与地方之间重复立法和地方立法越权的首要问题也是明确中央和地方的立法权限。
对于中央与地方的立法权限划分，除极少数学者认为以列举的方式划分中央与地方权限的做法有违单一制国家的宪法实践和宪法规律之外，[61]绝大多数学者赞同以列举的方式划分中央与地方的立法权限。
《立法法》征求意见稿（以下简称“意见稿”）对中央与地方权限的划分采取了列举中央立法权，对地方立法权做原则规定的方式。具体说来有以下几个方面的规定：
意见稿第八条的第一款列举了由中央统一立法的事项，包括八个方面的具体事项和一条开放性规定“宪法规定应当由国家立法的其他事项”。在同一条的第四款规定“除本条第一款规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，地方性法规根据具体情况和实际需要可以先做规定，但是一旦国家制定法律或者行政法规，地方性法规同法律、行政法规相抵触的规定无效。”
意见稿第二十条对制定地方性法规作出了规定。前两款重申了组织法关于省、自治区、直辖市的人大及其常委会和“两市”人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在“不抵触”的前提下，可以制定地方性法规的规定。第三款对地方立法的范围作出了原则划分，“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）法律、行政法规规定由地方作出规定的事项；（二）全国人民代表大会及其常委会授权地方规定的事项；（三）为执行法律、行政法规需要制定地方性法规的事项；（四）除本法第八条第一款规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规，根据本地方的具体情况需要制定地方性法规的事项；（五）其他属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。在同一条的最后一款还规定“地方性法规不得规定本法第八条第一款规定的应当由国家制定法律或者行政法规的事项；不得违反法律或者行政法规的规定”。
此外，与地方性法规的权限有关的条文还有第十四条第二款“全国人民代表大会及其常委会根据实际需要，可以作出决定将应当由法律规定的事项，授权省、自治区、直辖市的人民代表大会或者它的常务委员会制定地方性法规，但涉及国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等不宜授权地方作出规定的事项除外”。
从以上的规定中可以看出，意见稿除了具体列举了中央八个方面的立法权限之外，对地方立法权的规定基本维持了现有的格局。第十一条第三款对地方立法权所做的划分可分别对应于学术界所归类的执行性立法、先行性立法、自主性立法和授权性立法，最突出的一点是，对于地方自主性立法没有规定较明确的范围。[62]
对于如何划分地方的立法权限，学术界曾有过几种不同的意见。有学者提出过地方的专属立法权。[63]在认为我国是单一制国家，地方应无专属立法权的学者中，也有几种不同的意见。一种意见认为为了便于地方开展立法，应对地方可以立法的主要领域作出指引性的规定；[64]一种意见认为应对中央的立法权限进行列举，对地方立法权限维持现有的原则性规定；[65]第三种意见认为在原则规定的基础上，应明确列举中央的专属立法权限，并以否定方式排除地方立法可以涉足的事项，对于此外的领域确定为中央与地方共有的权限。[66]显然，持第一种观点和第三种观点的学者都认为地方应有一段比较明确的立法权限，因而力图以其它方式对理论上地方无专属立法权所留下的空白进行一些填补。而意见稿中采纳的是第二种观点，对地方立法权维持现有的原则规定。
笔者认为，从单一制国家地方立法相对分权的原理出发，应当给予地方一段较明确的立法权力界限。在单一制国家的分权，绝大多数是由中央政府进行的，中央政府通过法律设定地方政府的权力，所设定的权力是伴随了一定范围的，这既是对地方政府权力的保护，也是对地方政府权力的限制。
中央和地方在立法上的分权并不是孤立的，而是整个国家行政体制分权中的体现。我国1982年宪法虽然确定了分权的原则，但这一原则在行政体制的设计上未能贯彻到底。宪法既规定人民政府向同级人大负责，又规定下级人民政府向上级人民政府负责，但没有区分地方人民政府在何种事务上向同级人大负责，又在何种事务上向上级政府负责，这在计划经济体制下，必然以地方人大的决定权虚置为结果。
计划经济体制是靠行政命令层层推动的体制。在计划经济体制下，我国长期采取了将政府总体职能平面式分解逐级下达的做法，使地方政府与中央政府衔接起来，完成行政命令的层层贯彻，实现对社会事务的控制。而在市场经济体制下，政府要从过度干预的私人领域中退出，政府职能要还原为对公共产品的提供，这在客观上要求打破各级政府职能高度同构化的局面，使政府间的职权关系转变为以公共产品的地域效应为依据的事权划分关系。
在中央和地方分权的国家，才有立法上的分权。这是因为立法权的划分就是中央和地方事权划分的体现。在单一制国家，地方的立法虽然是中央法律框架下的立法，但就其事权范围内的事务仍有自主决策的权力，即在行政上相对于中央政府的行政部门有一定的独立性。笔者认为，在我国这样一个大国建设社会主义，发展市场经济，仅靠中央行政权力自上而下的推动是远远不够的，地方政府的自主性始终是一个重要的积极因素。[67]在我国向市场经济转变的过程中，逐步明确中央与地方的事权划分关
【论我国单一制下的地方立法相对分权下】相关文章：
论我国当前社会条件下的诉讼调解03-07
浅论我国不同哲学观念下的色彩审美12-06
论我国外资立法的不足与完善03-22
法制化视角下的高校管理-高校处分权辨析01-26
试论我国现代企业制度下的内部控制03-21
论我国离婚财产分割制度的立法缺陷03-18
浅析市场经济下的夫妻财产制03-13
地方性知识视野下的图书馆地方文献研究12-05
试论院线制下的电影市场竞争环境03-18
夫妻约定财产制的发展改革及立法建议12-07