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开展纳税服务绩效考评工作研究——周伟

时间:2017-02-18 15:10:11 编辑:佳燕 手机版

  开展纳税服务绩效考评工作研究

  作者姓名:周伟

  【内容提要】——通过对“纳税服务”的理解,以及税务部门近年来所作出的努力,而且绩效考核评价结果成为评选先进、干部任免的重要依据,其工作也就受到了各级机关的高度重视。探讨当前纳税服务绩效考评工作中存在的问题,并提出应该注意的几个方向和加强绩效考评管理的措施。

  【关键词】——纳税服务 绩效考评 绩效管理

  一、什么是纳税服务

  提出“纳税服务”最早产生于20世纪50年代的美国。其基本含义是征税主体通过各种途径,采取各种方式,为纳税人服务,具体服务项目包括提供教育信息,帮助依法纳税等。目前,“纳税服务”这一概念在我国理论界,还没有规范的界定。有一种解释,纳税服务是税务机关在税收征收管理过程中,提供的旨在方便纳税人履行纳税义务、享受纳税权利的服务活动的总称。服务在经济学里是指以提供活劳动的形式满足他人某种需要并获取报酬的活动。服务是一种特定的使用价值,纳税服务实际上就是为方便纳税人纳税所提供的活劳动。纳税服务主体是税务机关和税务工作人员,纳税服务的客体是纳税人。纳税服务贯穿于纳税的整个过程:税前——为纳税人提供公告咨询、辅导服务,提高纳税人的办税能力;税中——为纳税人创造条件,方便快捷准确地依法纳税;税后——为纳税人监督投诉,争议仲裁,损害赔偿提供渠道。纳税服务的意义在于通过优化服务,改善征纳关系,提高征纳双方依法履行义务和权利的自觉性,从而增强税收遵从度。

  按《纳税服务工作规范(试行)》中所称的纳税服务,是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定,在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中,向纳税人提供的服务事项和措施。纳税服务是税务机

  关行政行为的组成部分,是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。纳税服务以聚财为国、执法为民为宗旨,坚持依法、无偿、公平、公正的原则,提高税收征管质量和效率,保护纳税人合法权益。税务部门认真分析,较好把握纳税人所念、所想、所需,不断创新纳税服务的形式,积极开展“上门服务”、“假日服务”、“延时服务”、“预约服务”、“限时办结”、“首问负责制”、 “一站式”服务、“一窗式”办税、多元化申报、电子缴款等各项服务措施,突出了纳税服务的针对性、时效性,以丰富多样的服务形式努力满足纳税人个性化的服务需求。可以说税务机关在自身的服务理念、形式、内容和信息化水平上都做出了很大的努力和投入,在健全服务制度、拓展服务内容、完善服务举措、优化服务手段等方面取得了长足进步和发展。

  二、绩效考评工作中存在的问题

  纳税服务产生于现代公共管理学,它是社会发展的必然产物,也是政府职能转变的必然趋势,纳税服务必须要以现代公共管理体系为理论基础,以现代科技为手段,建立全面的、科学的考评体系。近年来,绩效考核评价体系得到了各级政府部门的认可,其相关考核评价理论也不断运用各级行政机关工作考核中。绩效考核评价结果成为评选先进、干部任免的重要依据,其工作也就受到了各级机关的高度重视,各项考核评价体系也得到了充分发展。在考核评价纳税服务水平、服务质量上,各级税务机关也作了充分探索,取得了成效。但目前,纳税服务考核评价体系的建设还没有形成系统性、规范性,考核评价结果也缺乏客观性,这样不利于纳税服务水平的不断提高。

  由于长期以来税务机关居于首位的硬指标是“税收收入”,而纳税服务当前还是“软指标”,重视程度不够,其绩效管理还在探索阶段,其中存在不少亟待梳理和解决的问题。

  1.横向核心流程缺失。绩效管理包括绩效计划、绩效实施、绩效评估、动态持续的绩效反馈与沟通、绩效结果应用等核心流程。目前税务机关还存在认识误区,将绩效评估看成绩效管理重点,甚至简单把绩效评估替代绩效管理,在纳税服务的绩效管理中,仅以简单评估指标总结

  过去工作绩效,不注重过程控制,忽视绩效计划和绩效反馈,评估结果与绩效改进断裂,未形成全面有效、循环改进的闭环系统,绩效管理陷入“绩效低—实施绩效评估—绩效仍然低—再实施绩效评估”的怪圈。

  2.纵向管理层级缺失。绩效管理中,个人绩效体现个人对组织绩效的贡献度,是完成组织绩效的保证。但近年来,纳税服务绩效管理在考核层级上过于注重组织绩效,有些地方纳税服务工作从省局到市局再到区(县)局,其对组织绩效的块面考核呈金字塔形,而个人绩效考核,由于管理环境、管理动力、管理技巧和管理者素质等原因,却空洞无物,停留于普遍性岗位责任制考核上(如依据“德、能、勤、绩、廉”考核),与纳税服务实际工作脱节,未凸显纳税服务工作的个性特征。

  3.评估主体不全面。当前纳税服务评估主体在内外部上都存在缺失,内部以上级对下级的考核为主,税务干部参与度低,考核由上级“定夺”,下级只有被动服从和落实,难以引起税务干部普遍共鸣。外部则专家评估缺位、群众评议不足,部分地方正在尝试通过第三方开展纳税人满意度调查,但仍存在评估主体缺乏代表性、独立性和广泛性等问题,未建立长期稳定的外部评估监督机制。

  4.指标体系不完整。一方面,税务机关在实施纳税服务绩效评估中过多注重借鉴企业的定量考核,忽视定性考核,与组织整体绩效计划缺乏有效结合,往往只追求短期绩效而忽视长期绩效。另一方面,由于评估指标设计不够科学和全面,纳税服务质效评估操作性不强。另外,评估指标全由上级部门制定,未充分征求基层税务机关和纳税人意见或建议,评价标准带有偏面性,绩效评估可操作性也不强。比如某些上级机关定下的考评标准和项目完全不契合实际,又跟日常工作关联不大甚至无关,导致下级部门要花额外的精力和时间去应付绩效考评。

  三、对纳税服务考评体系构想

  纳税服务产生于现代公共管理学,它是社会发展的必然产物,也是政府职能转变的必然趋势,纳税服务必须要以现代公共管理体系为理论基础,以现代科技为手段,建立全面的、科学的考评体系。如今绩效考核评价结果成为评选先进、干部任免的重要依据,其工作也就受到了各级

  机关的高度重视,各项考核评价体系也得到了充分发展。在考核评价纳税服务水平、服务质量上,各级税务机关也作了充分探索,取得了成效。但目前,纳税服务考核评价体系的建设还没有较大程度地形成科学性、可操作性,考核评价方法的客观公正性也常受到质疑,这样不利于纳税服务水平的不断提高。如何建立有效的纳税服务绩效考核评价体系,笔者建议应注意以下几方面:

  1、岗责体系设置的科学性。

  一是科学设置岗位。按照工作岗位设定工作职责,进一步明晰征、管、查职能,进行业务重组和流程优化,设立管理服务、综合监督、税收管理等岗位职责,界定具体标准。同时合理设置行政管理岗位,建立起以税收执法责任制和行政管理责任制相互依存的岗责体系,合理确定各科室或单位需设置的岗位数。二是合理设定职责。按照精细化、科学化管理的思路,把税收的实体法规则细化为岗位工作标准、权限、责任,既要防止各岗位衔接脱节,又要避免职能重叠交叉。要对各岗位的工作职责进行进一步的量化、细化,制订详细的职位说明书,使各个岗位的工作人员能够全面了解岗位职责。三是注意理顺关系。坚持“效率优先”,在强化专业化的前提下,实行一人多岗、一专多能,岗位轮动,形成分工协作的良好机制。还要通过竞争上岗、好中选优等方式将合适的人选到合适的岗位上,强化岗位间的配合,最大限度发挥个体才能,实现“1+1>2”的效果。

  2、指标体系的可操作性。

  一是科学设置考评指标。考核指标的设置既要结合年度工作计划,又要根据岗位性质确定的岗位绩效考核要素,具体考核时可采用扣分制、罚分制和加分制。对扣分制项目可细化为过错类、不作为类、结果类;对过错类又可分为:时限过错、程序过错、权限过错、政策过错等内容。对每一类再进行细化,并明确扣分的分值。二是有效量化考评指标。要将绩效考评指标分解成量化指标和细化指标。不能量化的也要提出明确的质量要求,以减少考核时主观因素的干扰。量化指标,指可通过数学模型或数学公式计算的指标,如出勤率、工作时间、请销假等指标。细化

  指标,指工作态度等无法使用数学模型或数学公式计算的指标。三是公正设置岗位系数。为每个岗位设置不同的权重系数(基本分)。一般而言,复杂程度较高、前往意愿不强的岗位,基本分应定高一些。税收检查、纳税评估等需要较高业务技能的工作要适当提高分值。而对一些相对简单的业务适当降低分值。对临时性工作,可比照同一岗位系列类似工作项目的量化计分标准及耗用的必要劳动时间的比例,集中评定分数。

  3、考评方法的客观公正性。

  一是实行常年考核模式。实行日常考评、季度考评和年度考评三种方式同时进行,考评结果集中计算。建立日常记载制度,收集一些定性准确和定量可靠的与考评有关的事项,通过日常记载为绩效考评积累材料,提供情况,避免考评片面性,力求考评结果的真实性和完整性。二是引入多维考评方法。在沿用传统考评方法的同时,面向社会和服务对象(纳税人),考虑引入外部参评机制,扩大考评的主体范围,将考核面拓宽为上级、平级、下级、外部的多角度评价模式,四者的评定各以一定的比例计入总分,收集多方面考核信息,实现对被考核人的立体考核。三是强化人机结合考评。要积极探索人机结合的考评方式,推行计算机考评系统,建立每个岗位和干部的网络工作日志,每个干部要对每天完成工作数量在计算机中填写工作日志,然后由监控人员按照质量要求从计算机中汇总考评,自动生成考评结果。这样既节省考评时间和人力,又统一了考评口径。

  4、配套措施的约束激励性。

  一是建立考评责任管理。要建立考评工作责任制,明确各考评主体的考评责任、失职行为、追究处理等,规定在考评的各个环节中考评主体应负的责任,以及考评失实后考评主体要受到的处罚,进而保证考评进程和考评结果客观、公平、公正。二是建立结果运用机制。要考评结果与考评对象的奖金福利、个人荣誉等利益挂钩,不光要重奖先进典型、处罚落后分子,更应调动中间层这个数量众多的群体的积极性和主动性。可以设置进步奖,只要取得了明显的进步就进行奖励,避免部分人看不到奖励希望,丧失参与的热情。三是建立考评互动机制。考评组要将考

  评结果反馈给员工,并进行面谈沟通,创造一个公开、通畅的双向沟通环境,使考评者与被评对象能就考评结果及其原因、成绩与问题以及改进的措施进行及时、有效的交流,强化考评者与被考评者之间的互动,促进考评对象持续改进工作。

  5、绩效考核评价效果应具有持续性。

  持续改进是质量管理的核心,也是绩效考核的根本目的,所以在纳税服务绩效评价体系的建设上,不能简单地就考核而考核,更应注重评价效果的持续性。在纳税服务绩效评价中,应建立“评价—反馈—改进—再评价”机制。在纳税服务绩效评价过程中,由评价部门通过考核评价及时发现纳税服务中存在的问题,按评价体系要求进行奖惩,并实时反馈结果,纳税服务主体根据评价结果进行限期整改,评价部门再对整改情况进行针对性回访。通过发现问题、查找原因、反馈情况、整改完善、跟踪回访等步聚,就能确保纳税服务绩效考核评价结果的实用性、评价效果的持续性,就能促使纳税服务主体不断完善服务措施,提高服务水平,就能实现“始于纳税需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”纳税服务新格局。

  三、加强纳税服务绩效管理

  客观公正开展纳税服务绩效管理,有的放矢提升纳税服务管理水平已刻不容缓。当前加强纳税服务绩效管理,可从以下几个方面入手:

  1.完善运行机制,构建绩效闭环管理链条。一是建立纳税服务绩效沟通机制。将绩效沟通贯穿纳税服务绩效管理全过程,使税务机关、税务人员、纳税人和社会机构等对“纳税服务绩效”达成共识,避免与实际相脱离,增强可操作性,特别应加强纳税服务绩效分析、结果反馈等绩效沟通,充分提升各界对纳税服务的关注度和税务人员纳税服务绩效潜能。二是建立纳税服务绩效诊断机制。通过绩效诊断,进行深层次绩效剖析,找出影响绩效指标完成的关键因素和根本原因,提出切实可行的解决方案。引入SWOT战略矩阵分析方法和标杆管理,明确优势劣势,看清机会威胁,以制定和完善纳税服务中长期工作规划和绩效目标。三是建立纳税服务绩效改进机制。形成“评估—反馈—改进—再评估”机

  制,由评估部门通过考核评估及时发现纳税服务中存在的问题,按评估体系要求进行奖惩,并实时反馈结果,纳税服务主体根据评估结果进行限期整改,评估部门再对整改情况进行针对性回访。

  2.拓展评估主体,形成内外双向推动机制。可引入企业绩效管理中使用的360°全方位评估技术,从“顾客本位”理念出发,构建税务主导的、纳税人广泛深度参与、专家学者以及中介评估机构等组成的多元主体、多层次的评估模式,形成内部评估和外部评估的双向推动,即第一方评估(税务机关自我评估)、第二方评估(税务系统内部上级对下级评估)和第三方评估(由独立于税务部门之外的第三方组织实施评估,包括独立第三评估和委托第三方评估)相结合,通过问卷调查、实地测评、考核打分等多种形式,对纳税服务主体进行客观公正评价,解决税务机关纳税服务绩效评估存在的公众评估参与不足、评估主体呈现集权倾向、封闭性评估、独立性不强导致结果公正性不足等问题。

  3.完善指标体系,合理考量纳税服务绩效。纳税服务绩效评估指标体系应包括基本指标和修正指标。基本指标可设置四大类:一是服务投入类指标,即为提供纳税服务所需投入的资源;二是服务过程类指标,即纳税服务不同类别的不同流程及其绩效评估,纳税服务包括税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益维护、信用管理、社会协作等众多的类别,应根据不同的流程设计专门的评估内容,主要评估税务人员素质、工作质量、办事效率、政令贯彻、整体形象等,可分为服务流程合理性、快捷程度、服务准确率、服务数量等;三是服务产出类指标,即纳税服务部门或机构提供的产品,如提醒服务、呼叫服务等,表现为种类、数量、品种、规模等,可从实用性、便捷性、主动性、及时性、规范性、公正性方面入手,考评是否主动开展税法培训、宣传解读工作,是否主动了解纳税人的困难和需求,是否主动为纳税人提供服务和超值服务等;四是服务结果类指标,即纳税服务部门或组织提供的产品或服务所产生的影响,表现为纳税人满意度、纳税遵从度、服务绩效比率、服务质量指数等,以考察服务的主动性、服务态度和服务水平特别是纳税人的感受。另外,还应设定校正辅助指标,如通过权重调整加以修正、通过区间分

  值加以修正、通过系数浮动加以修正等。

  纳税服务是政府公共服务中的重要组成部分,涉及千家万户和各行各业,为纳税人提供优质高效的服务,树立良好政府部门形象也是税务机关的重要职责。只要我们坚持“聚财为国、执法为民”税收工作宗旨,以纳税人的呼声为第一信号,以纳税人的事项为第一工作,以政府放心、纳税人满意为第一标准,急纳税人之所需,想纳税人之所想,不断完善纳税服务绩效评价体系,通过评价考核,使纳税服务持续改进,不断优化,我们的纳税服务水平就一定能得到不断提高。

  (作者单位:仙游县国家税务局)

  参考资料:

  [1]魏长坤、马健、叶冰.关于建立纳税服务质量考核评议体系的思考[R]. 南阳市卧龙区国税局, 2011

  [2]黄晓明、黄金房.进一步完善纳税服务绩效考核评价体系几点建议[N]. 中国税网,2010

  [3]张纯.纳税服务考核与评价探析[R]. 湖南省怀化市地税局,2009

  [4]倪丽英、龚韵.纳税服务绩效管理初探[R].无锡地方税务局纳税服务局,2011

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