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绩效预算改革启示与借鉴

时间:2017-02-17 21:40:35 编辑:雁梦 手机版

        政府预算的编制、执行、调整紧紧围绕绩效而展开,进一步提高效率、效果和透明度是我国绩效预算改革的必然趋势。绩效预算改革在我国的兴起既是顺应经济社会发展和政治治理模式变迁的需要,也是新公共管理思想在预算领域实践的必然,更是为日后我国民主政治的改革提供必要的准备。
  绩效预算自20世纪40年代提出,50年代初露端倪,70年代以后逐步形成,目前己经有50多个国家不同程度地实施。它是在顺应时代和民主政治发展的过程中,满足社会公众对政府“取之于民”的资财如何有效地“用之于民”的一种必然诉求,也是自20世纪70年代末以来席卷全球的行政改革中对民众发出的评估政府绩效、提高政府效能普遍呼声的一种必然回应。绩效预算不仅是预算方法上的一种创新,更是强调政府执政的结果、责任和效率。我国自本世纪初以来就在各方面积极探索向建立绩效预算、绩效政府的转变。

  绩效预算的涵义

  绩效预算的概念。绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标,编制绩效预算,并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。其核心是通过制定公共支出的绩效目标,编制绩效预算,建立预算绩效评价体系,逐步实现财政资金从注重资金投入向注重支出效果转变,并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。

  效预算的特点。首先是关注支出的结果,并根据结果调整预算分配,从而达到优化资源配置,实现提高公共支出的效益、效率和有效性的目标。其次要求有绩效评价体系,规范的绩效评价报告。绩效预算是以政府绩效为依据,编制预算、评价预算的预算管理模式。从西方国家的实践来看,绩效预算由三部分组成:一是政府绩效的评价体系,二是财政支出的绩效评价体系,三是预算自身的组织管理体系。①最后,绩效预算的实施一般由易到难,经历了先控制投入,不断细化预算,再逐步转向控制产出、考核结果的过程。

  部分发达国家实行绩效预算的经验

  美国是绩效预算的起源地。1949年,胡佛委员会在“预算与会计报告”提出要采用以功能、活动和项目为基础的预算,强调在编制预算过程中更加重视产出而非投入,首次将成本理念融入了公共财政领域。这个报告初步体现了绩效预算思想,但由于对某些部门的支出项目难以进行评估和成本—收益分析,绩效预算并没有得到普遍推广。20世纪80年代,美国面临着政府开支过大、政府部门效率低下、公众对政府的不满日益强烈等问题。为化解财政资源需求的无限性与供给的有限性之间十分尖锐的矛盾,寻求高效率低成本、应变力强、有更加健全的责任机制的新公共管理模式应运而生。新公共管理运动的兴起,为美国政府预算改革提供了广阔的平台。新公共管理强调以企业家精神改革政府,追求效益最大化,绩效预算集中体现了这种精神。美国绩效管理的主要内容有:以新公共管理运动为动力,政府预算强调结果导向;以突飞猛进的信息技术为支撑,增强政府预算透明度;以周密的契约安排和权责发生制为约束,强化支出机构的责任和压力;以中期支出框架为基础,增加预算的确定性;以多层次的政府绩效指标为核心,提高绩效预算的可操作性。

  澳大利亚联邦政府于1997至1998财年开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革,1999至2000财年正式实施公共支出绩效考评制度。预算改革的目标是控制财政支出并发挥科学决策的作用,根本目的是遏制政府开支迅猛增长的势头,摆脱联邦和一些州政府的高额赤字和债务困扰,同时进一步提高财政预算的效率、效果和透明度,在政府公共财政的实施过程中发挥激励作用、科学决策作用、监督约束作用、自我完善作用、民众参与作用。

  英国绩效预算改革始于1998年,当年英国政府对中央各部门的财政开支进行了一次全面评估报告,提出绩效评估的要求。此后绩效预算在英国不断发展完善。英国的绩效预算改革有别于其他国家,如美国,这些国家的绩效预算改革是在法律框架下逐步推进的,而英国绩效预算一直是由政府主导下循序渐进,并无立法要求。英国的绩效预算过程主要由以下几个环节组成:设立绩效目标;分配资源(预算资金);提交绩效报告;进行绩效审计;使用绩效信息。

  近年来瑞典政府通过调整支出结构,缩小支出范围,减少了政府公共支出的总规模,但政府财政开支占GDP的比重仍高达52%。因此,为了强化支出管理,提高经济效益,从而推动政府管理方式的现代化、科学化,瑞典于1967年开始推行公共支出效绩评价工作,起初评价工作更多地是关注项目的具体细节与项目的经济性和程序的合法性,到了20世纪80年代,评价工作才将重点由支出的经济性转移到对支出的经济性与有效性并重的评价,进而加强对财政预算的绩效管理。

  西方绩效预算改革的共同特征

  绩效预算是一项顺应经济社会发展和政治治理模式变迁的改革。西方发达国家由于在政治制度、国家体制等方面的相似性,以及受到经济全球化、信息化的影响,各国政府绩效预算改革表现出了许多共同的特征。

  第一,绩效预算管理改革的背景大体相似。在传统政府治理框架以及投入控制型预算模式下,政府运作表现出低效率、无效益、浪费等问题,由此引致的经济衰退、财政拮据、管理危机和信任危机是各国推行绩效预算的直接动因。这一动因也决定了无论是浅尝辄止的早期绩效预算,还是目前卓有成效的新绩效预算,都具有鲜明而直接的经济目标:遏制政府开支迅猛增长的势头,提高公共服务质量,改善政府效能,进而提升公众满意度。

  第二,通过强有力的立法支持推动绩效预算改革。依法行政是西方发达国家政府施政活动所遵循的最重要的原则,即政府做出的任何行为都要有法律依据。完善的法律框架能够保障改革过程与结果不偏离改革初衷,并且,取得立法支持、具有合法性的制度改革比较容易得到社会公众的认可、支持和协作配合,有助于减少改革阻力、节约改革成本、推进改革速度。

  第三,建立以产出与结果为导向的政府绩效预算模式。西方各国在绩效预算改革中,转变传统的以投入为重点的预算管理模式,构建起以预算产出和结果为衡量标准与指导方向的预算绩效管理模式。预算管理从传统的考虑财务合规性问题,更多地转移到考虑执行效果和政策目标问题。

  第四,将权责发生制引入绩效预算。权责发生制是比传统预算的收付实现制核算基础更精确的一种会计核算方法。权责发生制的引入使得政府预算会计能够适应预算绩效管理测量产出效益和结果质量的要求,为探寻合理的预算拨款规模,制定科学的绩效规划、调整未来绩效目标等工作发挥了不可替代的基础性作用。

  实施绩效预算过程中存在的问题

  一是绩效预算制度本身存在的缺陷。事实上,绩效预算在西方一些发达国家完成了几个周期的运转后,也没能完全满足制度设计者的初衷,一些具体环节的运转也遇到了新的问题,这说明绩效预算制度自身也存在着难以克服的障碍。

  首先,从绩效预算的目标体系进行分析:绩效预算制度首先要求管理对象要有明确的目标,但这实际上与政府行政目标多元化与公共产品的消费形式发生了冲突。在公共产品消费“免费”形式下,人们在公共选择过程中不能真实地显示自己的偏好,总希望多消费公共产品而少负担公共产品成本,因此难以有效确定产出数量,也就不能有效使用绩效预算。

  其次,从绩效预算的绩效指标进行分析:绩效指标是绩效预算体系的核心。然而,绩效指标的确定是财政管理界公认的难题。公共支出相对私人最大的不同就在于其产出的不易测量,而政府力求政治、经济、社会政策目标的统筹兼顾与目标本身存在的矛盾导致了在绩效指标选择、绩效目标设定问题上一系列的价值冲突;同时,公共产品的经济外部性特点也使在对公共产品的成本与收益进行全面评估时存在着许多困难。

  最后,从绩效报告的质量进行分析:绩效报告是预算前一周期的结果,又是后一周期的基础与依据。然而,现实中,绩效报告自身也存在一些问题。如支出控制者由于信息不对称很难对未完成绩效的解释说明提出意见;现有绩效的真实性也会由于道德风险而不能得到有效保证。因此,容易助长“唯绩效指标论”的工作作风,忽视公众的根本利益。

  二是缺乏立法保障。绩效预算涉及到职权在不同部门之间的重新分配,立法保障成为开展绩效预算的前提和基础。为了减少改革阻力,西方国家普遍以法律的形式,将各方的权力和义务固定下来。我国近年来在参照国外经验的基础上有所突破,但与我国国情相关实施绩效预算的一些基本制度供给仍然不能满足全面实施绩效预算客观需要。由于尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作法律法规,绩效评价缺乏制度保障,从而严重影响着绩效预算的顺利实施。

  三是缺乏有效的绩效评价指标体系。制定一套有效的绩效评价指标体系是国际上公认的难题,我国同样面临这一问题。由于政府的工作不像市场上的各种活动那样都有直接的经济效益,政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域,政府的投资也往往是那些社会需要,但短期很难见到经济效益的项目,加上财政支出范围广泛及支出绩效呈多样性的特点,既有可以用货币衡量的经济效益,还有更多的无法用货币衡量的社会效益,而且不同项目的效益期长短不同,还有直接效益、间接效益。长期以来,财政部门一直无法采取一种比较准确的办法对财政支出进行衡量,而这一“盲点”恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。

  四是行政管理水平较低。绩效预算的实行要求政府有很高的行政管理能力,能够对投入进行严格的监督和控制。监督的不足只会导致更多的腐败行为。然而,目前我国的行政管理水平还比较低,还不能有效地对投入进行控制,主要体现在以下几个方面:首先我国没有把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理,也没有实现现金全部归国库管理。因而,不能准确把握完成绩效目标需耗费的成本,难以对部门的资金使用情况进行有效监督。其次是从业人员素质较低。绩效预算的实施要求有一支能熟悉制度框架、了解政策内涵并运用现代化手段处理业务的专业化程度较高的队伍。然而,我国行政人员普遍财政风险管理意识不强,同时,官僚作风相当广泛地存在,这都将对绩效预算的应用产生巨大抑制作用;最后是来自行政集团的现实阻力较大。行政人员存在不规范的“灰色收入”与传统财政资金分配格局紧密相连,正是这种“潜规则”在一定程度上推动了行政机构的运转,但这却与绩效预算所倡导的公开透明格格不入。

  五是财政支出缺乏公开透明性。我国目前财政透明度还比较低,未完全形成将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会详细公布的惯例,公布的政府预算多是几个财政收支按大类汇总的数据,缺乏具体内容说明,还谈不上预决算的公开透明。同时,从近年来审计署公布的政府审计报告看,我国一些部门和单位往往只注重财政资金的取得,忽视其使用效果,财政资金分配往往受主观因素的影响和制约,结果造成支出结构和规模不合理,重复建设、严重浪费、腐败等现象,这些现象与预算公开性不足有着密切联系。

  六是传统组织文化的冲突。绩效预算必须要在具体的环境中实施,只有融合在我国传统文化体系中才能发挥其优势与作用。然而,绩效预算所需要的组织文化与我国传统的价值观念并不完全一致甚至还存在一些冲突。中华文化以儒学为传统,这一思想体系具有强大的生命力与巨大的包容性,公众对其具备了极强的路径依赖,具体体现在:首先,中国社会是以血缘与情感为本位形成的人际关系网,这形成了“公法毁而私情行”的社会积淀,在这种人治模式下,规则则退居次要地位;其次,虽然目前我国行政管理民主化进程已大大加快,但集权管理的程度还很深,其实质还是以“政治信托”为前提的。这种模式与绩效预算所要求的平等、民主、负责、透明的政治模式存在较大的角色冲突。再次,中国人有精神先于物质的思维传统,这种对于精神的崇尚与追求本身就是务虚而不务实的体现。且这方面在实际生活中被异化为弄虚作假、欺上瞒下的不良工作作风。同时,传统预算观念中没有向预算管理要效益的思想,人们长期以来形成了“如何把钱分下去”的思维定势,而较少“如何让有限的资金发挥更大的效益”的意识,投入预算实行多年,各支出单位与财政部门也在相互博弈中达到基本均衡状态,形成路径依赖。在当前实施绩效预算,会令大多数预算单位产生抵触心理。这些都与绩效预算相冲突。

  我国推行绩效预算的对策建议

  第一,绩效预算管理改革势在必行。多年来,我国在传统政府治理框架以及投入控制型预算模式下,政府行政运作一直表现出低效率,甚至无效益、浪费等问题,由此引致的税负增加、财政低效益、管理落后和民众信任危机就成了我国推行绩效预算的直接动因。这一动因也决定了遏制政府开支迅猛增长的势头,提高公共服务质量,改善政府效能,进而提升公众满意度已经成为我国政府善治改革的主要目标。同时,随着新公共管理理论不断创新,目标管理、全面质量管理、成本核算、结果导向管理等现代工具手段被深入引用,政府预算的编制、执行、调整紧紧围绕绩效而展开,进一步提高效率、效果和透明度就成了我国绩效预算改革的必然趋势。可以这样说:绩效预算制度改革在我国的兴起既是顺应经济社会发展和政治治理模式变迁的需要,也是新公共管理思想在预算领域实践的必然。更是为日后我国民主政治的改革提供必要的准备。

  第二,转变观念,加强立法。绩效预算是建立在重视绩效的政府文化之上的,当政府文化以控制为中心转移到以绩效为中心的时候,绩效预算才可能真正发挥作用。在我国,“官本位”思想根深蒂固,政府组织及其行政人员始终处于一种无压力、无责任的松散状态。在一个“官本位”的社会环境中,权力的行使既没有相应的制衡措施,也没有外在有效的监督。各级政府部门将很多精力用于运用各种手段对有限的财政资源进行争夺,常常是哪里工作问题比较严重,就追加预算,这就导致“会哭的孩子多吃奶”以及“头痛医头、脚痛医脚”的只讲做事花钱不讲效率预算的观念。因此必须转变认识,牢固树立先讲绩效、再讲做事花钱的观念,把关注点转移到如何更好地提供公共服务,科学合理高效地安排、编制和执行预算上来。要把推行绩效预算同落实科学发展观、真正树立“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”的高度上来,强化依法治国,通过修改《预算法》,甚至制定《政府行政绩效法规》来建立一个能够切实推行绩效预算的政治人文环境。

  第三,借鉴西方经验,做好绩效预算的前期配套改革。从西方发达国家推行绩效管理的实践可以看出,绩效预算的实行有很多限制条件:一是公共资产管理要到位,使政府能够准确掌握公共资源的占有、使用情况,并能对投入进行严格的监督和控制;二是要赋予部门充分的自主权和灵活性;三是要具备一定的制度基础,如实现现金管理全部在国库、细化国库管理,实行权责发生制政府会计制度,形成完善的问责机制等;四是要有完善的实施方式。

  由此看来,我国在实施绩效预算改革中首先要建立健全相关的配套改革。首先建立以产出与结果为导向的政府绩效预算模式,转变传统的以投入为重点的预算管理模式,构建起以预算产出和结果为衡量标准与指导方向的预算绩效管理模式。其次将权责发生制引入绩效预算。权责发生制的引入为探寻合理的预算拨款规模,制定科学的绩效规划,调整未来绩效目标等工作发挥了不可替代的基础性作用。再次是政府层级扁平化。减少代理链条,增强公民作为委托人对预算的监督,从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”,减少政策性浪费,简化绩效考评指标。最后要增强预算的透明度。坚持对预算内容的公开,即把人大最终通过的、不涉及重大国家机密的预算草案通过各种途径向社会公布,同时坚持对预算执行情况审计报告的公开,并把审计结果的处理情况向社会公布,增强公民的知情权,强化公民对预算监督的责任和义务。这也是真正落实绩效管理的最后保障。

  第四,新增一个专司政府绩效管理与评估的机构,建立以组织部为核心,以财政与审计部门为两翼的评价体系。要想切实推行绩效预算,首先在组织上要予以重视,要在中共中央的领导下,新增一个专司政府绩效管理与评估的机构,以组织部门为核心,以财政、审计部门为两翼的评价体系,领导由组织部长兼任,成员从国务院下属各部委抽调组成,分部委进行一对一的式管理和评估,先试点,后推广,在建立各部委、各行业评估标准和评价体系的基础上,将绩效预算与各行政部门的项目负责人的公务员升迁相挂钩,切实形成现行“官本位”体制下的绩效预算的推行动力。需要构建的评价体系有四个方面:一是政府绩效评估的主体。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体,这是事前评价的核心。二是专家与中介评价体系。要让专家和民众广泛参与评议。保障公众的知情权,充分实现政务公开,提高公民评议的水平和效率。绩效调查问卷的设计要保持中性,由中立的舆论调查机构进行调查,减少评议过程中的误导,提高评议的准确性。专家主要负责解决一些技术上的难题,协同政府部门确定指标、标准,对各部门的支出绩效进行评价。三是以审计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体,以保证评价结果的客观公正,又体现了绩效预算的决策民主化功能。四是全部评估结束后形成部门及负责人的业绩报告,上交组织部门评估,作为相关公务员业绩进入奖惩考评体系,决定其升迁或降职。只有这样才能真正落实绩效管理改革,推进绩效预算的实质性进展。

  第五,循序渐进地推进绩效预算。从理论上分析,预算是处于经济学、政治学和公共管理学和其他应用经济学的一个综合内容。有效实行绩效预算,减少信息不对称是实现我国政府绩效管理的开始。绩效预算是一个庞大的系统工程,技术性强,内容复杂,涉及面广。我国地区发展又很不平衡,地方财政收支规模大小不一,各项财政改革进度不一,实行绩效预算不可能一蹴而就,必须分步分级实行。其一,分区域逐步进行。省级、地市级和一些发达地区,应以近几年已开展的财政支出绩效评价所积累的经验为基础,加快建立科学、合理的预算绩效评价体系,进一步提高预算编制的科学化和规范化程度,强化预算约束,逐步健全与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体系;其二,程度上循序渐近。按照公共财政改革的总体部署和要求,把绩效管理理念与方法引入到财政支出管理之中,逐步建立起与公共财政相适应的预算管理体系,以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心,以提高部门资金管理效率、合理分配财政资源为着力点,以实现绩效预算为远期目标的绩效预算之路。目前工作的重点是进一步加强投入管理,强化预算约束,提高预算编制的科学化和规范化程度,以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,培养关注产出的绩效预算文化。

来源:求星理论网

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