三、目前高速公路经营企业预算的不足
（一）预算管理缺乏组织保障
全面预算是在收支预算基础上发展起来的，以至于高速公路经营企业的很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门负责预算的制定和控制，甚至把预算管理理解为是财务部门控制资金支出的计划和措施，这就导致了高速公路经营企业在实行全面预算过程中，普遍存在缺乏全面预算管理组织体系保障的问题。一是大部分企业尚未设置专门的全面预算管理机构。笔者走访了省内13家路桥经营企业，目前仅有1家设置了专门的全面预算管理机构。同时，有关数据显示，在我国由专门的预算机构做出预算决策的企业不到20%，大部分企业则是CEO、CFO和财务部门做出。这便带来了两方面问题：一方面，财务人员不可能熟悉工程部、营运部、人事部、综合部等各个部门的具体业务，不可能掌握道路养护、收费网络、监控设备、资源等各个管理领域的专业知识，不可能随时了解到、汽车制造及销售、道路车辆流量等外部环境变化及对企业的影响，所以形成的预算必然缺乏科学性；另一方面，高速公路企业财务部门与其他业务部门是一种相互平行的关系，如果在缺少其他部门参与过程情况下，由财务部门独立完成预算编制，那么在全面预算的执行和考核时，其他部门则强调自己业务的特殊性、复杂性，或者抱怨预算“不切合实际”、“不适应变化”、“不便于操作”等，从而加大了预算管理的随意性。二是一些企业虽然建立了全面预算管理机构，但是组织不尽合理，机构不够健全。例如，笔者走访的那家设置了专门全面预算管理机构的高速公路经营企业，预算管理小组隶属于财务部门，或者一些企业全面预算管理机构的成员为公司内部人员兼职。这些都将影响全面预算的科学性、合理性、准确性和权威性。
（二） 预算管理缺乏战略导向
现有预算具体由经营预算、财务预算和长期（资本支出）预算三部分构成。首先它以高速公路通行费收入预测或高速公路经营企业目标利润为依据，编制资本支出预算和经营预算；而经营预算则以高速公路通行费收入预算为起点，按照以收定支原则进行编制；最后，根据资本支出预算和经营预算编制财务预算。由此我们不难发现，现有预算忽视了战略的存在，它假定高速公路经营企业未来通行费收入是可以预测的，在此基础上，以通行费收入预测或目标利润为依据，编制资本支出预算、经营预算和财务预算，以控制经营活动和财务活动，保证资金的有效筹措和使用，实现目标利润。例如，某高速公路经营企业在制定2004年预算时，预测当年营业总收入为47200万元，比上年增长17.33%.根据这一预测，便将当年目标利润确定为25800万元，比上年增长16.5%.然后为了完成这一目标，想方设法将费用压缩为21720万元，比上年增长12.95%.这显然是在企业外部环境相对平稳，道路品质相对稳定，单纯以实现当期利润最大化为目标下的，而没有思考在指引下的道路全生命周期成本管理问题。
（三） 预算管理缺乏科学基础
高速公路经营企业现行预算一般以年度为基础进行编制，这种编制方法即历年制，易于理解及用于业绩评价。但历年制并没有充分的理论依据，因为企业的经营活动并不是以年度为周期，企业活动或成果在年度与年度之间并不存在着明显的规律性。一方面，它忽略了社会经济环境、道路车辆流量、路桥使用品质、设备技术状况的变化情况，缺乏对未来形势的充分预测，使得预算在执行过程中偏离实际，增加了推行全面预算的工作阻力。例如，某高速公路经营企业2003年营业总收入为40227.16万元，比上年增长18.56%.在制定2004年预算时，便根据2003年的增长幅度，将营业总收入定为47468.05万元，增长18%.另一方面，无形助长了各部门蓄意夸大当年业务活动耗用，使占有的可支配资源最大化，进而获得下一年度预算自由和较好的考核业绩。
（四） 预算管理缺乏考核机制
目前，我国高速公路经营企业在全面预算管理中存在重编制、轻执行的现象。在对预算执行进行跟踪调查和预算控制时，其涉及面就明显缩小，这说明企业对预算的执行并未给予足够的重视。由于很多高速公路经营企业尚未建立完善的预算管理网络和科学的管理程序，缺乏严格的监督制度，执行的随意性很大。实际中经常出现项目资金互相挪用，投资与成本随意调节、寅吃卯粮，造成编制的预算与执行的结果偏差很大。在分析预算执行情况时，仅将预算与执行情况进行简单的比例计算，而没有对预算差异进行深入的、定量的分析，难以确定预算差异产生的原因，无法将预算执行情况与企业经营状况有机联系在一起。而且，预算调整权力也没有相应的制衡，预算形同虚设。超预算或无预算的项目可能因为预算调整权的滥用而照样开展，预算对实际行为的预控作用严重受损，影响管理水平的发挥。同时，由于缺乏相应的预算考评制度，造成预算不能成为企业的硬约束，使预算失去其应有的权威性和严肃性。由于上级管理部门一般只在年终考核预算总体指标，又未形成定期或不定期的预算反馈制度，责任不明确，成本控制的具体指标难以落到实处。对预算工作富有成效的预算内浪费严重或资金挪用、突击花钱等问题的违规单位或个人缺乏必要的处罚手段，影响了预算管理工作的深入开展。
四、高速公路企业实行全面预算的几点建议
（一）全面预算管理必须健全组织机构
现代预算管理制度强调协同，为了保证全面预算管理的实施，必须理顺全面预算各参与主体的责、权、利关系，并使责、权、利相结合原则能真正落到实处，使全面预算管理制度化。全面预算的组织体系就是体现现代预算管理制度，完善公司治理结构的标志，是对具体承担预算编制、调整、执行、分析和考核的主体，以价值链为基础构建战略单元，并把战略目标进行分解。一个企业的预算管理的组织结构可以看出该企业对全面预算的认识。笔者认为比较理想的全面预算管理组织结构应包括：股东大会、董事会、预算管理委员会、预算工作小组和各个业务部门。
首先，高速公路经营企业股东大会作为公司预算的审批机构。其次，高速公路经营企业董事会和预算管理委员会作为全面预算管理的决策机构，负责根据公司要求，审查批准整个公司的预算方案，协调预算的编制、调整、执行、分析和考核，也是公司领导全面预算工作的最高管理机构，公司总经理担任预算管理委员会主任委员，公司总经济师、总师担任副主任委员，工程部、营运部、人事部、办公室等各业务部门负责人担任委员。第三，公司预算管理工作小组是预算管理委员会领导下的常设专门机构，负责全面预算管理的日常工作，由道路桥梁养护、收费网络维护、人力资源管理等各个领域的专业人才专职组成，代为行使最高管理层的权利，负责全面预算的编制工作。预算管理工作小组在整个全面预算管理组织体系设置应高于工程部、营运部、人事部、办公室等各个业务部门，这是全面预算管理组织体系的保障。第四，工程部、营运部、人事部、办公室等各个业务部门应积极参与预算编制、调整、执行、分析、考核等每一个环节，为预算管理工作小组提供全面、系统、真实、有效的信息资源。