从国际经验看我国教育督导的发展走向

  “教育督导是国家对教育工作实施有效管理的重要手段”,是政府履行教育职责的重要环节和有力突破口。我国自1986年恢复建立教育督导制度以来,教育督导在教育改革与发展中发挥了重要的保障作用,取得了显著的成就,尤其在重点推动《义务教育法》的落实、推进素质教育的实施等方面都发挥了极为重要的作用,但伴随“两基”目标的全面实现和基础教育课程改革的不断深入,教育督导制度也逐渐凸显出一些弊端与局限。结合国际教育督导改革与发展的经验,笔者以为,新时代背景下,我国教育督导的改革与完善至少要实现以下五个方面的转变与突破。
 一、教育督导职能:从“监督”向“指导”转变
关于教育督导的职能,1991年,国家教委颁布的《教育督导暂行规定》明确指出,教育督导是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导,保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。” 1999年,教育部《关于加强教育督导与评估工作的意见》也指出:“教育督导机构要履行督导、评估、检查、验收的职能”。这些都对教育督导的职能做了相对比较明确的界定。学界一般认为,教育的督导职能有两个:监督与指导,“检查”“评估”等都可看作是这两个基本职能的方式、手段、结果或延伸。所谓“监督”是指教育督导机构通过对政府及有关部门履行教育管理职责,对学校及其他教育机构组织的教育活动开展检查、审核、评议、督促等活动,从而保障教育管理目标的实现。而“指导”是教育督导机构对被督导对象在执行教育法律法规和有关教育政策方面给予咨询、帮助和引导,以保障教育管理目标的实现。监督是指导的前提和基础,指导是监督的延伸。监督和指导分别构成教育督导的“两翼”,严格来说,这两翼缺一不可,但究竟孰重孰轻,谁主谁次,这在不同的国家、不同的历史时期,有着不同的认识与实践走向。
整体来看,西方国家的教育督导职能明显呈现出一种从重“监督”到重“指导”的发展态势。有学者研究指出:“西方国家教育督导职能大致经历了从以监督为目的、视察为主要手段的行政监督职能阶段,到以监督为目的、评价为手段的管理控制职能阶段,再到以指导为目的、咨询为主要手段的行政指导职能阶段三个重要阶段”。当前很多国家教育督导的具体做法也很好地体现了这一发展趋势。在日本,命令式督导体制被具有较强服务性的督导体制所取代。日本《地行法》就规定,指导主事只是对校长和教师提出建议和进行指导。督学人员属于公务员,只有服务的义务,没有将学校视为个人专属物的权利,他们深入到学校内部了解情况的目的不是为了监督,而是在充分掌握情况的条件下,向学校提供服务,帮助学校改进工作。从中央到地方的督导部门可以说是融技术性、指导性、建议性和服务性为一体的职能部门。形成了视而不督、导而不令的现状,服务性特色十分突出。在英国,教育标准局的核心哲学可以用一句座右铭表示:“以督导促改进”(Improvement through Inspection)。可见,教育标准局将督导的核心功能定位于改进,正如教育标准局第一任首席皇家督学萨瑟兰(Suthland)在1992——1993学年年度报告中所言:“作为教育标准局的负责人,我有责任报告教育的质量水准、学校管理的效率,以及学生们在精神、道德社会和文化等方面的发展,但教育标准局这一机构存在的根本目的并不是报告和问责,而是改进学校教育,提升教育质量。”
在我国,教育督导尽管也注意发挥“指导”的职能,但客观的说,基本都是以“监督”为主的,一提及教育督导,人们更多想到的是上级来检查,来考核,而不是来帮助改进工作。当然,在我国教育管理发展的初级阶段,在我国教育法制、教育督导制度等都还不太健全与完善的背景下,教育督导更多应该发挥“监督”的职能;也正因为教育督导“监督”职能的发挥,为我国教育的改革与发展,教育质量的提升,做出了历史性的贡献。但随着人们对教育教学质量重视程度的普遍提高,随着我国教育法制与教育督导制度的不断完善,教育督导的指导职能将日渐凸显,这既是国际教育督导发展的趋势使然,也是我国教育督导自身发展的现实需要。
二、教育督导内容:从“督政”到“督学”转变
从教育督导的具体内容来看,一般包括督政和督学两个方面。“督政”指的是教育督导机构对下级政府、同级和下级教育行政部门及其他相关部门执行教育法律法规和教育政策的督导。“督学”指的是教育督导机构对本行政区域所管辖的各级各类学校及其他教育机构落实教育法律法规和教育政策的督导。前者督导的对象是政府和行政部门,后者督导的对象是学校及其他教育机构。督政与督学是辩证统一的,两者共同为保障教育法律法规和教育政策的贯彻落实而服务。
在美国,有关教育投入、教育设施、教育环境等方面均有明确的立法保障,因而,教育督导一般不包括督政,美国教育督导的目的在于帮助学校和教师改进工作,督促、建议、劝告及帮助学校解决问题,即更多地侧重于督学。也因为教育督导内容的这种转变,人们甚至开始重新解释督导的涵义,认为“督导是对学校提供的系统的专业和教学服务,以协助教师改善课程及教学”。从某种意义上说,美国的教育督导似乎有些类似于我国各级开展的教育教研活动,美国教育督导对督学的强调可见一斑。在澳大利亚,联邦和州政府出台的教育发展计划很多都是针对学校的管理者、教师、教学行政人员的工作、学生的学业成绩、课程和教学等问题而提出的,一系列的教育组织和机构也都力图解决学校一级的教育问题,教育督导的重点内容也主要是督学。而在德国,一直坚持以对学校工作的督导为主,督导的具体内容包括:督导学校的规划和建设、督导课程和教学、督导教师管理。教育督导的重心仍然也在督学上。
我国自1986年恢复教育督导制度以来,“督政”一直是教育督导工作的主体,无论是“两基”评估验收,还是“两全”目标的落实以及素质教育的实施,都主要是以督政为主,重点是督导检查政府贯彻执行教育法律法规和教育政策的情况。应该说,这种以督政为主的教育督导强化了教育督导的行政监控职能,推动了基础教育事业的高效发展。但随着政府教育公共服务职能的转变,人民群众对教育教学质量的关注度与日俱增,尤其是伴随我国新一轮基础教育课程改革的深入推进,2006年新《义务教育法》以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布,教育督导将由督政为主的“外延监督”向以督学为主的“内涵监督”转变,学校领导班子建设、教师队伍建设、办学行为、办学标准、常规管理、素质教育实施等将成为新时期教育督导关注的主要内容。
三、教育督导机构:从依附到独立
教育督导机构,属于专门的教育监督、检查、评估、指导机构,有别于教育行政主管部门。教育行政主管部门主要是运用行政权管理教育,教育督导机构如果设置其中,就会加强行政权而忽视专业能力建设,从而使教育督导机构沦为一般性的教育行政部门,或者因为附设在教育行政机构当中,涉入各种利益纷争,并极有可能成为教育行政部门的附庸。教育督导机构要真正发挥其监督与指导职能,必须保持其相对独立性,这也是世界各国教育督导机构变革的基本经验。如英国在颁布《1992年(学校)教育法》以后,就把教育标准局从原教育部独立出来,取代原来的女王督学团,成为一个非政府序列的政府部门,受女王主任督学领导,负责监督和协调全国的督导工作,它只对议会负责,每年向议会提交教育质量报告,而不是对教育行政部门负责。2005年6月15日,俄联邦教育与科学部部长安德烈·富尔先科在俄联邦杜马会议上作了题为“教育发展主要任务”的报告。部长在介绍即将出台的一系列法律法规中提到,必须“保证联邦主体教育监管部门独立于教育主管部门和学校,以履行督察的职责”。
在中国,教育督导机构的设置模式主要有三种,即独立模式、相对独立模式和教育部门内部设置模式,并由此形成了三类机构:人大通过决议成立的人民政府教育督导机构、政府批准成立的人民政府教育督导机构、教育行政部门内设教育督导机构。目前全国31个省(自治区、直辖市)全部成立了人民政府教育督导团(室),98.5%的地(市)级建立了教育督导机构,其中91.1%是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立了督导室,其中人民政府称谓的占82.7%。这些机构名义上是“人民政府”教育督导机构,而实际上是教育行政主管部门的一个内设机构,受教育行政主管部门的领导。我国教育督导机构的这种设置,从体制上决定了各级教育督导机构必然要受到同级教育行政部门的各种约束(如人、财、物、职责分工、考核、奖惩等),难以独立开展工作,更难以对本级教育行政机关行使教育督导权,也更不可能去“问责”了。任何督导机构要想确保科学、中立地开展工作,首先必须“独善其身”,解除与督导对象之间的附属与利益瓜葛。因此,我们建议教育督导机构应由人大授权、政府设置,与教育行政部门平行并隶属于同级人民政府领导,其具体的工作机制是:政府作出决策后,教育行政部门执行,教育督导部门检查、督促其执行情况,督导部门代表国家和政府履行监督与指导之职能。
四、教育督导队伍:从经验型到专业化
督导人员是教育督导工作的具体组织者和实施者,其组成结构和素质水平直接影响督导工作的效能。大凡教育督导成功的国家,是与它有一支专业化水平较高的督导队伍密切相关的。美国教育督导人员一般要求具有博士学位,并有多年教育实践经验;在教育学科领域,设有教育督导博士学位,招收具有教育实践基础的学生。法国要求所有的督学需经过法律规定的程序选拔,要具备相应领域的专家资格,并规定在督学上任之前,必须接受为期两年的专业培训。在加拿大,“成功的教学经验”是加拿大各省督导人员获得任职的先决条件,早在20世纪中期就正式要求具有“硕士学位或具有同等学力的实际水平”,一般省教育督导员都必须经过“严格的省级考试”。
我国对教育督导人员也提出了相应的从业资格与要求,如1996年原国家教委印发的《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》对教育督导人员的学历要求和实践要求是: 具有大学本科(县督学可大学专科)以上学历或同等学力, 有七年以上从事教育工作的经历, 熟悉教育业务, 具有独立工作的能力和一定的写作能力。2008年《教育督导条例》(征求意见稿)规定教育督导人员的实践要求是: 从事教育教学或者教育科研、教育行政管理工作10年以上,并经教育督导机构专业考核合格。但整体来看,我国教育督导队伍建设存在以下问题:一是对专业化认识不足。我国教育督导机构多以“人民政府”的名义附设于教育行政部门,因而督导工作的开展主要依靠政府行政权力而非专业权威,似乎不需要太多专业支持;二是教育督导人员缺乏严格的准入制度。作为一项专业工作,应先接受严格的专业训练获得相应的专业知识和专业技能,经严格考核确认后,才被授予其专业资格证并持证上岗。但我国教育督导人员的准入遵循的是“先上岗后培训”,即有关人员先在教育督导部门工作后,再去学习一段时间,通过考查,就自然获得了教育督导资格证;三是缺乏系统的、专业化培训。目前,全国只有北京师范大学和华东师范大学等少数几所大学培训有关教育督导人员,大多数督导人员专业训练缺乏,经验型督导成份居多。教育督导工作迫切需要具备特定知识结构、技术技能、理论修养的主体来承担,如何制订严格的教育督导人员的资格、职级、标准、任用、培训和发展等制度,这是我国教育督导队伍建设的主要努力方向。
五、教育督导实施:从主观性到法制化
如前所叙,教育督导要履行监督、检查、评估、指导的职能,如何履行这些职能?以什么方式、什么程序、什么标准来“督”来“导”,由什么机构来督导,显然,对这些问题的回答,都不是建立在个人主观意志基础之上的。毫不夸张的说,一个国家教育督导的科学化、制度化、法治化程度,直接决定着教育督导的质量与水平,并进而影响着一个国家的教育改革与发展。

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